巴西政府对城市低收入阶层住房改造的做法和启示

巴西政府对城市低收入阶层住房改造的做法和启示2010-11-25 中宏数据库摘要：巴西城市化水平在50年的时间内由36%升至86%。

快速城市化使得人口迅速向大城市集聚，也带来了日趋严重的交通、环境、住房等压力和贫穷、暴力等社会问题。

其中，“贫民窟”成为巴西大城市困扰的集中代表。

21世纪以来，巴西开始转变城市管理理念，设立城市住房管理部门，注重城市规划，改善低收入阶层的生活居住环境，提高城市贫民的生活质量。

本文在实地考察和案例研究的基础上。

介绍了巴西政府对城市低收入者住房治理改造的做法，并从中得到了我国在快速城市化的关键时期城市解决进城人口住房和城市改造方面的三点启示。

关键词：巴西;城市化;低收入阶层;住房改造;启示巴西作为发展中国家，从20世纪50年代起，城市化快速发展，在50年的时间内城市化水平由36%达到2008年的86%，人口迅速向大城市集聚，由于一些制度原因，给巴西大城市带来了日趋严重的交通、环境、住房等压力和贫穷、暴力等社会问题，“贫民窟”成为城市人口爆炸所带来问题的集中代表，巴西城市出现贫民窟及政府对城市低收入者住房治理改造的教训和经验值得目前正处于城镇化快速发展中的中国认真吸取和借鉴。

1 巴西城市低收入者住宅区的现状巴西的贫富差距悬殊。

在城市，富人居住在环境好、交通便利的地方，而低收入者则居住在一些低收入者住宅区和叫“法维拉”(FAVELAS)的贫民窟里。

1987年，巴西全国约有2500万人居住在贫民窟。

1991年，贫民窟有3188个，2000年增加到3905个，分布遍及巴西所有的大城市，现在已发展到中等城市。

根据巴西城市部提供的资料，2008年巴西人口10～50万的城市中有贫民窟的占80%，而人口2～10万的城市中有贫民窟的占45%。

以圣保罗市为例，目前圣保罗市市区面积1500km2，人口1100万，其中不安全居住地(PRECARIOUS SETTLEMENTS AREA)面积达到136km2，涉及人口334万，这其中有贫民窟(FAVELAS)1575个。

被圣保罗市政府称为的“不安全居住区”有两种情况：一是居住环境非常恶劣的贫民窟，这种往往是非法占地建成的，是我们经常所说的贫民窟，巴西地理统计局定义为“50户以上的人家汇住一起，房屋建筑无序，占用他人或公共土地、缺乏主要卫生等服务设施的生活区”;二是在合法土地上自建的住宅区，这里有的是比较简陋的房子，有的是年代久远的小洋楼。

严格意义上说，应该叫做低收入者住宅区更为贴切。

本文把这两种情况称为贫民住宅区。

第一种贫民窟主要位于城乡结合部，而市中心也有少量贫民窟。

比如，圣保罗市有80%的贫民窟位于城乡结合部，市中心还有4座立体式的贫民窟，指的是一些20多层的高层建筑，原来是富裕阶层的住宅，随着城市的发展，他们搬到城市郊区居住，遗弃的楼房被贫民非法占有居住，由于缺乏维护，这些立体的贫民窟外表、内部破烂不堪，与市中心豪华的高楼，精心维护的古老建筑形成鲜明的对比。

第二种低收入者住宅区，主要位于市中心区，其居住环境和我国的城中村或棚户区有些类似。

圣保罗城市住房部统计，住在市中心不安全地区的共有334万人，其中，住在贫民窟里的有160万人;住在非法住房(ILLEGAL SETTLEMENTs)里的有170万人;住在出租房(TENEMENT HOUSES)里的有4万人。

不安全居住区的基础设施和公共服务比较薄弱。

贫民窟被垃圾、污水、疾病、混乱所围困，很少或根本没有文化和体育设施。

根据圣保罗市住房部提供的数据，圣保罗市人均月收入是538美金，人均受教育年限只有7.6年。

对于那些住在不安全居住地里的人，大多数在非正规经济领域就业，在劳动保障、社会保障待遇方面与正规经济领域的职工有很大的区别;70%的家庭每月仅靠3个最底薪(共750美金)生活;44%的家长只读到小学，15～17岁的青年中有23%的人中学不能毕业;67%的家庭处于贫困状态。

2 巴西政府改善城市贫民居住环境的做法和经验21世纪以来，巴西开始转变城市管理理念，各级政府逐渐放弃了过去对贫民窟一概排斥的做法，承认贫民窟的合法性，采取一系列积极的治理措施，改造低收入阶层的居住环境。

2.1 设置城市住房管理部门巴西联邦政府于2003年成立城市部，城市部的建立本身就是对巴西原有城市发展和住房体制的一个改造，这以前，联邦政府对市政设施建设无强行规定和要求，这样，经济发达的城市，市政设施稍好一些，落后地区的市政府债务累累，求贷无门，城市市政设施就差。

从20世纪70年代到2000年，巴西城市市政服务设施投资一直处于不稳定，甚至停滞状态。

新设立的城市部主要任务一是帮助没有市政设施的城市社区建设市政服务设施;二是帮助市政府承担建设市政设施的责任。

按照巴西宪法的规定，巴西的城市政府要对城市的建设(市政、交通等)承担责任，其中就包括了贫民窟的改造。

城市政府住房部的主要任务是把城市非法的占地逐步合法化。

以圣保罗市为例，市政府住房部下设两个部，一个部门负责把贫民窟非法占地进行合法化过程中的法律问题;另一个部门负责技术改造及相关的民生问题。

目前，联邦政府城市部和各个城市的住房部从事的两项重要工作是：一是偿还历史旧债，改造贫民区市政设施。

其基本原则是不主张搬迁，不破坏原有的经济基础和社会关系。

最近4年为180万家庭改善了市政设施。

二是为穷人建设低价房，目标是在2010年底建好100万套低价房，下一任的4年要建设200万套。

在住房改造计划中，联邦政府的职责是立法、提供房贷等;州政府和市政府是制定住房改造规划。

2.2 日益重视城市规划引导1988年巴西出台的《宪法》规定了各级政府的自主权，并强调了城市规划是市政府的职责。

《宪法》中规定：每个市政府制定城市规划大纲，凡是2万人以上的市镇都要有规划大纲，大纲中要明确在一定年限内城市如何发展，怎样解决城市现在面临的问题。

联邦政府则拨款帮助市政府制定规划。

2001年时，立法颁布的《城市章程》，对城市规划和城市发展计划作了详细规定。

联邦政府城市部下属规划局的主要工作是：对市政府和非政府组织拨款，帮助市政府制定城市规划;推动城市管理民主化，制定实施规划大纲时要有当地老百姓的参与和监督;推动城市现有土地使用的合法化;恢复被遗弃的市中心的青春，改造废弃楼房为居民楼或低价房;确认有风险的贫民住宅区，防止滑坡等自然灾害。

规划实施的保障措施有：一要有立法保障，2007年通过了新立法，规定所有城市的市政设施由政府负责，可以以许可证的方式由公司来建设。

二要有投资项目安排。

2007年，巴西提出了“加速经济发展规划”，其中包括许多市政设施建设项目，2007—2010年度的加速经济发展规划中，每年用于改善市政的投资安排有100亿巴币，2011—2013年度的规划，每年将投入130亿巴币。

三要有群众的积极参与。

巴西成立了国家城市管理理事会，理事会由80多个成员组成，并从各主体中选取代表，其中市民社会代表(公众运动、工会、民间组织、学术组织和商界)占50%多，其余为联邦，联邦州和地方政府的代表。

各个城市也建立了城市管理理事会。

2.3 对城市贫民住宅区住房和居住环境进行改造贫民区住房改造是城市住房改造计划中非常艰巨的一项工作，其中相当大部分改造对象是贫民窟。

贫民区住房改造计划由市长、市长助理和住房部部长共同制订，并先经过贫民大众讨论，再提交市政府执行。

2.3.1 贫民区住房改造的宗旨、原则和步骤贫民区改造的宗旨是，使现有的非法定居点合法化，并防止出现新的非法定居点;优先考虑援助低收入家庭，提高贫民居住区居民的生活标准;确保将这些定居点纳入城市社区的正规管理。

贫民区改造的重要原则：一是注重基础设施投入;二是保护水源，按水源分区进行改造。

三是保证改造工程连续性，不会受政府换届选举的影响。

贫民区改造过程分4个步骤：一是普查j通过调查研究掌握贫民窟的数量和情况;二是分级，即分清哪些是最紧急的、哪些是次要的、哪些是可以拖延改造的，找出那些最危险、最急需改造的贫民窟;三是筛选，选出重点，分期分批进行改造;四是定局，决定改造时间和改造期限。

2.3.2 贫民区住房改造的主要做法贫民区改造计划主要针对以下两种住房，采取不同的改造对策。

(1)合法用地上自建住房的改造一些合法用地上自建的住房，主要是一些年代久远、设施陈旧的平房和小洋楼。

以前，一个楼里住4～5家，共用一个厨房、一个卫生间，不符合规范和安全要求。

对于这种住房，有两种处理方法。

一种是如果已经成为危房，那肯定要拆除。

一种是不是危房，结构还可以使用，就采取旧房改造的方法。

原先住5户家庭，留下1～2家仍居于此，保证每家都有一个厨房和一个厕所，电、燃气、消防设施都按照市政府的要求改造。

巴西以前对于城市住房和出租房，政府没有任何管理规定，1991年圣保罗市政府制定了《城市住房管理法》，对城市住房的水、电、厕所、燃气、消防等设施作出了详细的规定，如置备灭火器等消防器材，燃气罐要放在房屋外，电线布置要安全，插座也要用国际安全插座等，要求城市住房或出租房都要达到这些要求，才能使用，以保证住户可以在一种有尊严的居住环境下生活，使其能够逐步融入城市。

同时，也为城市居民提供了一种稳定的收入方式(详见表1)。

其余的3—4户家庭，由政府提供低息贷款，帮助其另选址建新加坡房居住。

我们参观考察了圣保罗市中心区合法建房改造的两户居民住房。

(2)非法占地上的住房改造(贫民窟改造)对于居住在贫民窟里的居民，并不都要求全部搬走。

不同的情况有不同的处理方法。

第一种情况：有的贫民窟如果全都位于危险地段或水源附近，则会采取疏散贫民窟的措施，让他们全部迁移，将原址土地收归国有，改建为公园、绿地、运动场。

第二种情况则要区别处理：有的贫民窟改造是先将部分位于危险地段或水源附近的住户迁出，余下的在原址进行改造。

那些仍留在贫民窟里的居民，一方面政府在法律上使他的住房和土地合法化，登记发证;另一方面政府改善贫民窟里居民的生活条件，使得水、电、道路、排水、公园、绿地、水源、运动场所等设施进入贫民窟。

那么迁出的贫民如何解决住房问题呢?在原贫民窟的附近选址。

大多是选择已经有学校和医院的地方，由政府建新加坡工程房(又叫新加坡组屋)。

市、州、联邦三级政府都会承担一部分房屋的建设成本，国家再给贫民一定的补贴。

这样，需要搬迁的贫民不仅得到价格优惠，还能用分期还款的方式(30年付清)购买新加坡房。

我们考察了圣保罗市Jaguara区贫民窟整治工程。

Jaguara区共有20万户，但目前改造只涉及其中的4000户，而这4000户中仅1000户要搬走(详见表2)。

2.3.3 贫民居住区改造的资金来源城市政府协同联邦政府，再联合由美洲开发银行、世界银行等组成的基金会，共同出资，进行改造。

在圣保罗市，联邦政府和市政府要按照一定比例分别出资，圣保罗市由于比较富裕，出资比例比较高。