事业单位分类改革

事业单位分类改革

在我国，事业单位的改革在实践上已经推行了许久，时至今日，它仍然是政府改革工作中的一个重要课题。党的十七大非常明确地指出下一阶段的改革方向，继续使用了“推行政事分开”、“加快推动事业单位分类改革”等词句1。这说明事业单位的改革仍有待深入，似乎也印证了“事业单位改革正涉入深水区”的说法。作者认为，在艰难复杂的实践面前，人们应该在总结经验教训的基础上，对未来的改革路径有一个较为明确的理解，否则，事业单位的改革可能又会陷入漫长的摸索阶段，能不能在严峻的现实环境中取得实质性进展有可能成为未知之数。本文拟在简单回顾事业单位改革历程的基础上，结合公共服务体系构建的大背景，谈谈对推动事业单位分类改革的看法。

自从20世纪80年代初政府开始尝试推行事业单位改革以来，伴随着事业单位的总体面貌持续发生着变化，理论界和实务界对事业单位改革的探讨一直比较活跃，讨论主要集中在三个问题：一是我国的事业单位为什么要改革？二是在改革的过程中出现了哪些问题？三是对继续改革的种种思路构想。对于这三个问题的回答，其实也从侧面描述了我国事业单位改革的历程。即在经济领域推行政企分开，对国有企业实行改革的同时，公众对庞大的事业部门日益不满，沉重的财政供养之下的事业单位似乎并没有发挥显著的作用，所以改革开始进入摸索阶段，最终为与建设社会主义市场经济相协调，开始向政事分开、社会化的方向前进。不论当初改革的直接意图如何，现实是改革过程中出现了让人失望的局面，包括一批事业单位被推向市场，导致政府向人们提供的公共服务日益缩水；而有些事业单位在享受财政供养的同时却不能向公众提供有效的公共服务。这些现象综合起来，加上近几年来人们对公共服务的需求日益增长，直接导致了这样一个印象，即现有的事业单位提供公共服务无论是在公平还是效率上都不能满足需要。换句话说，没有人认为事业单位的改革已经取得了成功。理论界在这个基础上做了大量的工作，纷纷在党的大政方针的基础上提出自己的思路，实践中也有一些地方政府做了积极的探索，其中实质性

的注重点就在于“分类改革”。实践中政府部门在摸索应该怎么分类，理论上学者和专家们也根据一些理论对事业部门实行了分类。这种情

况让人觉得当下事业单位改革似乎并不是一件难事，因为如此一来，

事业单位的改革就只剩下了一个主要任务，即将各种事业单位按照现

行的服务性质划分，然后对应地将之转化成不同性质的社会主体，我

们所要做的就是这个工作吗？作者不以为然。

作者认为，如果分类改革指的就是将现有的事业单位分类，随之一一

对应将其转化成不同性质的社会主体，恐怕不能从根本上实现目标。

我们的目标并不但仅是将事业单位这个部门从总体上削减、分化，而

是有必要把眼界放宽，着眼于建设服务型政府；如果能将事业单位改

革与构建公共服务体系结合起来考察，那么，分类改革就值得重新理解。

在我国，事业单位指的是国家为了社会公益目的，从事教育、科技、

文化、卫生等活动的社会服务组织2。从中我们能够看出，事业单位的实质是政府为了向公众提供公共服务而直接组织的公共服务生产部门，所以我们完全能够把事业单位的存有看成政府提供公共服务的一种具

体方式；在这种情况下，更适宜把事业单位的改革放到公共服务体系

构建的大框架下讨论而不是孤立地讨论它本身。很显然，事业单位的

改革必定关系到整个公共服务体系的某些变化，所以，只有掌握了整

个社会如何提供、生产公共服务，我们才能更科学地理解事业单位改

革的目标。

关于公共服务，国内的很多学者现在已经接受了美国学者埃利诺·奥

斯特罗姆对公共服务产业中区分提供方和生产方的做法。埃利诺·奥

斯特罗姆认为，在公共服务产业中有三方，即提供方、生产方和受益方，其中提供方指的是负责公共事物的规划、融资、安排生产、管理、监督的一方；生产方指的是适合提供方的要求,直接生产公共服务,并

将服务按照数量和质量要求输送给用户一方3。按照这种观点，公共服务的提供者和生产者能够分开，各种主体能够实行多元组合，这彻底

扭转了以往人们认为公共服务只能由公共部门亲自生产的观点，为公

共服务的社会化提供了理论依据。我们认为，一个社会中提供公共服

务的主要是政府和非营利部门，其中政府是以强制税收为公民提供服务，非营利部门是人们自愿结合，利用社会资源提供公共服务，而企

业的主要目的是追逐利润，所以显然不在此列。而对于公共服务的生

产者，政府、非营利部门、企业都能够担任，比如，医疗卫生服务，

政府能够办公立医院，非营利部门能够民间出资办非营利医院，私人

也能够出资办营利性的医疗机构以此谋求利润。所以，公共服务的生

产者事实上能够多元化，没有理由认为一定要公共部门自行组织生产；只要公共部门负责提供，无论具体的生产交给谁，都没有推卸责任，

也就没有理由反对它的存有。

从以上分析我们能够看出，事业单位的存有事实上代表了一种具体的

公共服务生产方式，即政府提供公共服务，并且由政府自行组织生产。如果说事业单位改革最直观的意图就是改变或者减少这种生产方式，

那我们不得不考虑一个密切相关的问题，即在直接减少政府提供——

政府生产这种公共服务模式的情况下，整体的公共服务应该如何安排？在此，有几点需要明确：一是在现实情况下，人们对公共服务的需求

无论是从量还是质上都在提升，整体上削减公共服务似乎不太现实，

况且也和我国政府提出的建设服务型政府，把政府职能由以经济建设

为中心转向公共服务相悖。二是在公共服务提供方面，政府的责任很

难推卸。从理论上讲，公共服务的提供主体既能够是政府，也能够是

非营利部门；政府的确不应该成为公共服务的唯一承担者，提供者应

该多元化，这也是很多人提到的西方一些公民社会比较发达的国家的

情况，非营利部门在其中承担了重要的责任。但就我们的现实来说，

非营利部门整体上还处于起步阶段，让这些资源匮乏的非营利组织迅

速在公共服务中担当重要责任无疑是不太现实的。

在这种情况下，面对增长的公共服务需求，政府作为提供者无法逃避。三是在政府作为提供者的前提下，如果减少政府直接组织生产这种方式，就应该有其他生产方式能够补充，否则整体上就会失衡。所以，

站在全局的角度，为保持或者提升整个社会的公共服务水准，事业单

位改革比较现实的目标不是政府作为提供者削减公共服务，而是政府