借鉴发达国家经验解决国内地方政府土地财政问题的思考张龙安

付，如社会保障、医疗与健康、公共福利 等，地方政府的行政管理和道路、桥梁等 区域公共产品和服务，则由较低层次的 政府提供。如美国财政实行联邦财政、州 财政和地方财政三级管理体制。在事权 划分方面各级政府相对独立地行使职 权，与国家经济社会发展关系重大的事 务集中在联邦政府，而区域性和地方性 极强的事务则主要由州和地方政府承 担。在划分事权的基础上，按照支出与政 府职责的关系进行支出分配，美国联邦 政府的财政支出由国防开支、人力资源 经费、物力资源开支、净利息和其他支出 等组成；州政府的财政支出包括公路建 设、基础教育、公共福利项目、医疗和保 健开支、收入保险、警察、消防、煤气及水 电供应等；地方政府的支出范围主要包 括道路和交通、公共事业、治安、消防、教 育、家庭和社区服务等。对存在交叉的支 出项目，则由各级政府按比例承担。
《经济师》２０１３ 年第 ２ 期
●金融研究
借鉴发达国家经验解决国内地方政府土地财政问题的思考
●张龙安
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摘 要：当前，土地出让收入已成为 地方政府财政收入的重要来源，土地财 政带来的问题和风险突出。文章对国内 外的相关资料进行了搜集和整理，就如 何解决地方财政问题进行了探讨。
关键词：国外地方财政收入 财政 支出 重要特点 探讨
中图分类号：Ｆ３０１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－ ４９１４（２０１３）０２－ ２１１－ ０２
一、国外地方财政收入的来源渠道 国外地方政府的财政收入构成主要 为税收、转移支付、各类收费。不同国家 地方政府的财政收入在上述构成中比重 不同。 １．税收收入。以财产为主要税种。美 国、加拿大地方政府形成了以财产税为 主体的税收体系，税收管理权限较为独 立，年度内依据对土地和建筑物的价格 确定税率征收财产税。财产税是美、加两 国地方政府税收收入的主要来源，甚至 是唯一的税收来源。以财产税为主的税 收收入约占地方政府全部收入的 ４０％。 英国实行严格的分税制，中央政府和地 方政府分别享有各自的税种，没有政府 间共享的税种。财产税是地方政府唯一 的税收收入，即对不动产所征收的税收， 包括对居民房产征收的市政税和对经营 工商业活动者征收的营业房产税。 实施多税种征税。日本地方税收收 入是地方政府的重要收入来源，约占地 方政府收入的 ３０％￣４０％，主要是对土地、 房屋和折旧资产等能够带来收益的客体 征税。地方政府可征税种较多，属于都府 道 县 的 税 收 有 都 府 道 县 居 民 所 得 税 、不 动产税等；属于市町村的税收有市町村 居民所得税、固定资产税、公共设施税 等。在政府收支不平衡或建设所需时经 地方议会批准可开征法定外普通税。 实行税收分成共享。德国地方政府 的税收来源主要为联邦政府和州政府的 税收共享，税收管理权限受到上级政府 的严格控制。德国地方政府的税收收入 约占地方财政收入的 ３５％，地方税种主 要包括土地税、工商业税，分享联邦政府 １５％的所得税和部分增值税。近年来，地
方工商业税所占比重下降，税收收入更 多的来自联邦政府的税收分享。
２．转移支付。转移支付制度是发达国 家财政体制的重要组成部分，影响着一 国财政体制的公平性和运行效率，是完 善政府间责任划分和收支分配的重要内 容。如德国制定了《财政平衡法》，在分税 制方法基础上，规定了各级政府的财政 应采取纵向平衡和横向平衡两种方法对 财政收入进行再次分配，包括联邦对州 和各州之间两个方面。受地方收入和所 担负的公共支出不同，各国地方政府转 移支付收入占总收入的比例不同，如美 国 ３０％，加拿大 ４０％，英国能够达到 ５０％。 在补助条件上，分为无限制性条件的一 般补助和有限制条件的特殊目的补助， 如指定用于教育、城市发展、交通等。在 支付形式上有专项拨款，一般性补助、税 收返还等。
３．其他非税收入。包括政府经营的各 种公共事业收入和财产收入、管理费及罚 没收入等。主要是那些自愿使用地方政府 提供的公共物品而受益的公众所支付的 费用，供电费、水费、下水道使用费、道路 桥梁收费、公园门票、运动设施使用费等。 如，１９６５ 年加拿大的使用费收入仅占地 方政府收入的 ６．５％，至 ２０００ 年增长到 21.3%.。另外各国地方政府也通过向银行 借贷或发行地方债券来平衡财政收支。
二、国外地方财政支出的重要特点 １．以公共服务支出为主。国外地方政 府的支出范围与结构体现了财政资金偏 重于向公共福利和教育等方面的投入。 如法国的地方社会公共支出占全部财政 支出的 ７５％左右，包括住房和社区服务、 教育、文化、社会治安等，而经济活动支 出和一般公务支出较少，分别占全部地 方财政支出的 １５％左右。美国地方政府 的支出范围主要包括道路和交通、公共 事 业 、治 安 、消 防 、教 育 、家 庭 和 社 区 服 务，一般行政经费等，加拿大地方政府的 教育支出占比大，为 ４０％，其次是交通和 地方服务支出。 ２． 地方财政支出以地方政府的事权 进行明确。通过发达国家财政支付机制 来看，具有收入再分配性质或需要全国 统一标准的产品和服务由中央财政支
三、几点启示 １． 以职能定收支，改变地方政府职 能。通过发达国家地方政府财政收入构 成来看，政府的职能决定支出，支出的范 围决定了收入的来源。地方政府要履行 公共服务职能，受益范围只局限于特定 地区的由地方收入来支出，而所提供的 具有外部性的准公共物品则由中央转移 来支持。从国内情况看，地方政府在履行 公共服务职能的同时也在主导地方经济 发展，进行大规模投资。因此要解决土地 财政问题，必须突出公共服务职能，彻底 扭转地方政府“卖地”、“举债谋发展”的 思路。 ２．建立合理的财政来源配比、选择合 适的税收体系。完全依赖由上级政府转 移支付的地方政府独立性很低，但地方 财政完全由地方税收构成也会产生许多 问题，会造成不同地区之间无法协调，形 成不同的地方利益。因此，建立合理的财 政来源配比、选择合适的税收体系是保 障地方财政顺利平衡运行的关键。中央 政府除在事权职责划分上做好对地方的 转移支付，也要在横向上做好各地区之 间的财政收入调节，保证各地区财政收 入大致平衡。 ３．以财产税方式增（下转第 ２１４ 页）