第七章行政组织体制

体制类型
按中央政府与地方政府关系划分-----集权 制、分权制、均权制 按决策权的归属来划分------首长制、委 员制、混合制 按层级制与部门的关系来划分------完整 制、分离制 按新出现的城市首长的权力关系来划分----名誉市长制、市经理制

（1）行政组织体制与行政组织结构 的关系 行政组织结构是行政组织的载体， 而行政组织权力分配关系则是行政组 织结构的灵魂和核心，也是整个行政 组织运行的动力。没有权力的分配， 也就没有结构的分工；没有权力中服 从与被服从、指挥与被指挥的关系， 行政组织就无法有共同的目标和共同 的行动。
分离制的优缺点：





优点： ①领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行 政首长的独裁专权； ②实行二元化领导，既有利于上级方针政策的 有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。 缺点： ①权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使 得任何一个领导机关均指挥不灵； ②政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛 盾为自己服务。
分权制
，是指地方行政组织对其管辖地区内的地方 行政事务有自主决定权，中央行政组织一般 不加干涉的一种行政组织体制。该体制的基 本特征是地方政府受中央政府的控制较小， 地方政府在行政业务上具有较大独立性，其 地方事务可完全根据地方需要实施管理。
均权制
指中央行政组织与地方行政组织的 权力保持平衡，既不偏于集权、也不偏 于分权的一种行政组织体制。 其基本特征是折衷于中央集权与地方分 权二者之间，主要根据事权的性质进行 合理的划分，凡适宜中央管辖的事务划 归中央政府管，凡适宜地方管辖的事务 划归地方政府管，并维持中央与地方之 间的协调、配合关系
（二）委员会制

委员会制，又称合议制，是指行政组织的 法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或 委员会所执掌的一种行政组织体制。其基本特 处是行政组织的决策是由两个以上的地位平等 的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全 体委员，一切行政措施均由委员会按照“少数 服从多数”的原则集体讨论决定。
瑞士是实行委员会制的典型国家。瑞士的行政权力由合议制机构行使，政府 由行政委员 会组成， 该委员会由议会两院联席会议选举产生，其组成成员地位 平等，每个委员主持某一个部的工作。遇到重大问题，均由委员会集体讨论决 定。主席由委员们轮流担任，主席是名义上的国家元首，对外代表国家。主席 仅负责召集行政委员会会议，并不拥有对重大事务的最后决定权。
（2）研究行政组织体制的意义 行政权力分配科学与否， 关系着行政组织阶级职能和社 会职能完成的好坏，关系到行 政组织效率的高低，因此，必 须加紧研究行政组织体制，以 促进行政权力分配的科学化。
集权制、分权制、均权制
• 集权制------是指行政决策权主要集中于中
央级行政组织，中央行政组织对地方行政 组织有完全的指挥、监督之权力，地方行 政组织接受中央行政组织命令的一种行政 组织体制。 • 此种体制的基本特征是中央政府高度集权， 严格控制全国各地行政事务，地方政府没 有或极少有自主权。
第七章
行政组织体制
行政组织体制
体制-------是指一个组织的制度及运行方 式，行政组织的体制指的是其制度化的 权力分配关系，以及运行方式。 地位------行政组织的权力关系是行政组 织结构的灵魂和核心，也是整个组织运 行的动力。行政组织权力分配关系科学 与否，关系行政组织能否完成阶级职能 和社会职能，关系到其效率的高低。
（3）只有需中央与地方共同管理的事务 部门，则应实行分离制，既归本级政府 首脑机关领导，又归中央政府同类部门 领导。 （4）至于地方政府之间的部门领导体制 问题，按此类推，视不同情况分别采取 分离制或完整制。只有这样，才能适应 社会主义市场经济的需要，从而有利于 提高行政效率。

名誉市长制、市经理制
混合制的优缺点


优点： 可同时兼顾首长制和委员会制的优点，而 避免二者的弊端，既有利于权责集中统一，又 便于集思广益。既可避免个人独裁，又可避免 无人负责。 缺点： 若运用不当，则会同时兼有首长制与委员 会制之弊，一方面是个人专断，以权谋私，另 一方面是权责不清，争功逶过。
首长制、委员会制与混合制的正确运用


②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调 控和维护市场秩序的职能。 ③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范 下主要负责实施本地区的各种保障职能。 ④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有 很大的优越性。


凡是属于宏观的经济及社会事务，由中央政府及其在 各地的分支机构管理，地方政府不得染指； 凡是属于地方事务，在中央政府的统一法制规范下， 由地方政府自主决策、独立经办，中央政府不加干涉。 只有少数事项，由中央和地方共同负责。
市经理制的含义


市经理制，又称委员会一经理制，是指城市的立法权由 民选的市委员会或市议会所掌握，再由市委员会或议会 聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。该体制产 生于美国。 其基本特征与做法是：作为立法机关的市议会或市委员 会由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律，并 控制财权。市委员会根据市政管理的需要，聘请一位受 过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管 理市政府的各项行政工作。市议会对市经理有聘任、监 督和随时撤换的权力，市经理要执行市委员会的政策和 法规，并对之负责。市经理的待遇及任期不定，完全取 决于任职期间的工作业绩。
（2）我国社会主义市场经济条件下，如何 分配中央政府与地方政府的权力关系。

①市场经济对政府职能的总体要求。决定了政 府具有调控宏观经济发展的方向、维持市场秩 序、保障公共产品以及服务提供的职能。这三大
职能如何在中央政府和地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条 件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。
我国应当如何实行完整制与分离制？


（1）我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国 家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体 制——分离制，既受同级政府领导，又受上级同类部 门领导。 （2）自我国开始由计划经济体制转向市场经济体制 的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了 按事的宏观、微观性质进行分工，凡属纯地方性的微 观事务，就只属于地方政府领导，勿须向中央政府一 一请示，因此对这些部门可实行完整制领导；而那些 纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理，地方 政府不得染指，不存在对这些事务的双重领导问题

完整制、分离制

在复杂的组织系统中,凡同一层次 的各机关,或者同一机关的各个构成 单位,接受上级行政组织首脑机关的 领导, 称完整制,又称集约制、一元统 属制,俗称一元化领导。反之,如果不 集中于单一的行政机关的,即为分离 制,又称多元化领导或独立制。
完整制的优缺点：


优点： ①在一般政府内权责集中，指挥统一，可令行 禁止，防止迟缓推诿； ②各部门互相合作，协调配合，可减少单位间 的摩擦与冲突，并避免单位间的工作重复。 缺点： ①权力过分集中于地方政府，易形成一级行政 首长的个人专权； ②易形成地方本位主义，不利于上级方针政策 的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控 制。


一、名誉市长制的含义 名誉市长制，又称委员会制，是指城市政府仅 设立一个名誉市长，行政及立法实权皆由民选 的市议会或民选的委员会所执掌的行政组织体 制。 其基本特征是否定“权力分立”，实现“立法 与行政的统一”。市的一切立法与行政权均由 民选的市议会或民选的委员会统一行使。市议 会或委员会的组成成员中，除一人被指定为 “市长”外，其他委员均负责主管市政府各行 政部门的具体工作。市长仅为名誉性或礼仪性 的。并不掌握行政实权，与其他委员一样，他 只领导一个部门的工作。

在单一制国家，凡实行中央集权制的
国家，各级地方政府的各部门均实行 分离制，既受同级政府领导，又受上 级政府的同一类部门领导； 凡实行分权制的国家，高级地方政府 的各个部门一般只受同级政府领导， 基本上不受中央政府同一类部门领导。 一般而言，在当今市场经济条件下， 高级地方政府主要适宜采用完整制。
均权制
优点
既可保证中央的政令统 一，又能发挥地方的积极性和 创造性。 缺点 若均Βιβλιοθήκη 制不当，则会 扬集权制和分权制之短。
集权制、分权制与均权制的正确运用 （中央政府与地方政府权力分配关系）

（1）制约中央政府与地方政府权力分 配关系的两个因素： ①社会的需要，特别是经济上的需要。 ②国家的结构形式：单一制国家多实行 集权制；凡实行联邦制的国家，多实行 分权制。
完整制与分离制的正确运用
完整制与分离制各有利弊，主要 应根据国家结构形式--单一制或联邦 制的不同而加以灵活运用。 凡联邦制国家，在联邦成员单位这一 级政府内，实行完整制，该级政府部 门只受本级政府领导，不受联邦政府 领导；但在成员单位以下的地方政府， 仍实行分离制，既受同级政府领导， 又受成员单位政府同一部门的领导。
首长制、委员会制各有利弊，并无绝对 优劣，应该视情况而灵活运用，不可偏 于一隅。 决策中最重要的是办事迅速，交给一人 办比交给多人办更好；决策要深思熟虑， 交给多人比交给一人办好。 也就是说，首长制运用于行政、执行、 技术、军事等性质的事务，委员会制则 运用于顾问、讨论、立法、决策、调节 等性质的工作。
分权制优点
（1）政府能够因地制宜、更加灵活
机动地处理本地事务。 （2）分权分工，可以防止上级专断 与个人独裁。 （3）分级治事，符合民主原则则， 可以发挥员工的主动性，激发其责 任心，培养其独立工作的能力。
缺点
（1）地方权力过大，容易形成地方
主义，甚至导致国家分裂。 （2）分权过度，必导致全国各地经 济的畸形发展，加剧地区间的不平 衡。 （3）地方权限过大，上有政策下有 对策，中央统一的政策、法规难以 得到有效贯彻。均权制定义

首长制，又称一长制或独任制，是指行政组 织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行 政组织体制。其基本特征是行政首长对行政机 关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行 政措施，其他领导成员均为行政首长的幕僚， 只有建议权，而无决定权。