论行政解释与司法解释的冲突适用

论行政解释与司法解释的冲突适用

郝东辉

（山东大学法学院，山东济南250300）

收稿日期：2011－06－22

作者简介：郝东辉（1987－），女，河北唐山人，山东大学法学院2009级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。

摘要：行政解释、司法解释与立法解释都属于我国的有权解释，但在司法实践和行政管理权的运用过程中存在着行政解释与司法解释相冲突的现象。要解决两者之间的冲突适用问题，就要采取以下措施：相关部门要加强合作，

构建和谐一致的法律体系；人民法院在尊重行政解释的前提下进行司法审查；强化司法审判的终局效力，保证司法独立；完善全国人大常委会的法律解释权限。

关键词：行政解释；司法解释；联合解释中图分类号：D922．105

文献标志码：A

文章编号：1674－3318（2011）04－0063－04

一、行政解释与司法解释概述（一）行政解释

行政解释是指国务院及其主管部门在行政管理活动中，对有关法律法规如何具体应用的问题所作出的解释。行政解释主要是对不属于审判和检察工作的其他法律如何应用的问题进行解释。［1］

由于审判、检察工作与行政权的行使存在显著的界限，一般来说，行政解释的外延是比较清晰的。行政解释的主要特征具体包括以下几点：

1．解释的主体为行政机关

行政解释的主体既包括国务院及其主管部门，也包括省、自治区、直辖市人民政府及其主管部门。前者主要对不属于审判、检察工作的其他法律、法规作出解释，后者主要对地方性法规的具体应用问题作出解释。

2．解释的内容具有较强的专业性

整个行政系统中存在着各种行政管理职权，这些职权在行使过程中相互配合时产生许多专业性的问题。对于这些专业性的问题，

需要作出明确的解释。因此，行政解释相对于立法解释和司法解释而言更具有专业性。比如，

国家质检总局对于特种设备的安全监察的解释、对于食品添加剂的解释等都呈现出较强的专业性。同时，行政解释内容的专业

性也决定了行政解释具有高度的系统内部适用性，而非具有一般的普适性。

3．行政解释是一种有权解释

1981年6月10日全国人民代表大会常务委员会发布的

《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称

《决议》）规定：凡属于法院审判工作中具体应用法律、

法令的问题，由最高人民法院进行解释；凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院解释……不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释。自这个《决议》颁布以来，我国法律解释就基本形成了以立法解释为主导的“三权鼎立”

局面。因此，行政解释也是一种法律规定的有权解释，在法律解释领域发挥着应有的作用。

4．行政解释是一种抽象行政行为

抽象行政行为是指行政机关针对不特定多数人制定的、具有普遍性约束力的行为规则。［2］

行政解释并非针对某个人或者某个案件作出，

而是在行政系统内具有普遍约束力的规范，所以将其界定为一种抽象行政行为具有合理性。

（二）司法解释

我国的司法解释主要是指最高人民法院和最高人民检察院对于审判和检察工作中具体法律如何应用的问题进行的具有司法效力的法律解释。司法解

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释的必要性主要表现为以下方面：

1．弥补法律的漏洞，实现依法审判

受主客观条件的限制，法律条文本身不可能尽善尽美，同时不同的法官在具体应用法律文本时对同一条文的理解也可能产生分歧。因此，司法解释对于弥补法律的漏洞、严格控制法官的自由裁量权至关重要。同时，现实中的案件呈现出纷繁复杂的特征，法律不可能规定得十分详尽。由于司法审判活动具有高度的权威性和严肃性，是化解纠纷的重要方式，所以必须统一司法审判的依据，防止审判依据不明确、不统一的不公正现象出现，真正实现依法审判。

2．维护司法的终局效力

我国虽然没有确立三权分立的政治体制，但是司法审判的终局效力是不容否定的。司法解释通过将法律条文的意思进一步明晰，为司法审判活动提供依据，从而为维护其终局效力提供保障。

关于司法解释的效力范围问题一直颇具争议，争议的焦点在于司法解释是否具有普遍的法律效力。肯定说认为，由于司法审查具有终局效力，所以只有保障司法解释的普遍法律效力，才能维护司法的公平和正义，而且现实中确实存在对司法解释赋予普遍法律效力的现象；否定说则主张，司法解释并不具备诸如立法解释一样的普遍效力，司法解释具有普遍法律效力缺乏宪法和立法法依据，我国相关法律只规定了立法解释拥有同法律一样的效力，同时司法解释一旦被赋予普遍的法律效力，势必会损害法律解释体制的权威性和统一性。［3］

对于司法解释的效力问题，笔者倾向于将其界定为一种具有特殊意义的法律解释。司法解释的效力范围之所以特殊也是由司法活动本身的固有特征决定的。司法解释并不具有同立法解释一样的普遍效力。

二、行政解释与司法解释冲突的主要表现及后果

对于行政解释与司法解释的冲突适用历来都存在争议。一种观点认为，既然行政解释与立法解释、司法解释一样都是一种独立的法律解释方式，那么人民法院就应当直接将其作为适用的依据而无需进行审查。［4］另一种观点则认为，虽然行政解释为有权解释的一种，但是并不意味着行政解释对所有机关都具有强制约束力。因为立法权、司法权和行政权之间毕竟存在着明晰的界限，所以行政解释仅仅具有系统内部的适用性，而不能在司法审判中予以援引。针对行政、司法活动实践，笔者将行政解释与司法解释的冲突主要划分为以下几种情形：

（一）基层法院与较高行政机关的行政解释的适用问题

基层法院在审判活动中对于司法解释与行政解释的适用面临着较大的压力。由于基层法院自身不具有司法解释的权力，所以其审判中涉及的司法解释主要是由“两高”来提供，同时最高人民法院在实践中还会转发有关的行政解释，要求基层法院在审判实践中予以参照，比如：《最高人民法院、最高人民检察院关于在打击经济犯罪案件中，个人贪污不满二千元的是否需要判刑的问题的请示的批复》，要求各级法院、检察院参照执行；《最高人民法院办公厅转发国家商检局、公安部〈关于严厉打击不法分子伪造变造买卖商检单证行为的通知〉的通知》，要求各级法院在审判中参照。［5］最高人民法院、最高人民检察院对于这些行政解释的转发并要求各级法院、检察院予以参照在一定程度上就意味着对行政解释认可。虽然“参照”本身的意思并不等同于直接适用，但是基层法院在面对较高行政机关的行政解释时，一般还是会选择适用。笔者认为，这主要基于以下因素：第一，基层法院不想将自己置于一种司法的尴尬境地。如果其不适用或者不参照高级别的行政解释作出判决，则其判决很可能得不到有效的执行，从而丧失自己的司法权威。第二，我国实行议行合一的体制，行政机关本身存在着干预司法的现象，高级别的行政机关通过对基层法院施压，迫使相关的行政解释得到适用。

（二）行政解释与司法解释在行政案件中的适用问题

《行政诉讼法》虽然规定法院要审查具体行政行为的合法性，但是对于合法性审查问题没有进行明确的界定。合法性审查的“法”是包括行政解释与司法解释，还是只将司法解释作为审查的依据，而将行政解释排除在外？这些问题在《行政诉讼法》及相关解释中并没有被解决。虽然司法解释与行政解释在某种程度上来讲都属于有权解释，但在司法实践活动中两者的效力等级并不相同。司法审查的

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