垄断行业高收入的政府规制问题

浅析垄断行业高收入的政府规制问题【摘要】政府规制是指政府运用公共权力，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控。行业垄断所带来的收入分配不公问题已成为社会关注焦点，公众纷纷要求垄断行业进行改革以抑制垄断行业工资水平过高、收入增长过快问题。打破垄断、引入竞争无疑是解决垄断行业高收入问题最彻底、最有效的方式，但在我国现行体制下，彻底打破垄断只是一种不合实际的理想状况。因此，直接对垄断行业的高收入进行规制，是解决问题的务实、有效之道。但目前，政府规制的效果并不理想，究其原因是多方面的。本文尝试从整合规制机构、完善规制内容等四个主要方面对垄断行业的高收入政府规制问题进行探讨，以期能达到更佳规制效果。

【关键词】垄断行业；高收入；政府规制；直接规制

近年来，部分垄断行业不仅工资水平过高，而且工资增长过快，与普通行业的收入差距进一步扩大，并由此带来一系列社会问题，对构建社会主义和谐社会造成一定影响，引起党和政府高度重视，并采取了“国企分红”、出台《反垄断法》等一系列措施，但效果并不理想。究其原因是多方面的，在目前的状况下，对垄断行业高收入问题的政府规制必须从多方面综合考虑，以达到更为有效地规制效果。

一、当前政府规制失灵的原因分析

（一）规制机构自身“先天不足”

在我国，由于占据垄断地位的基本是国有企业，其中大部分带有行政垄断性质，垄断企业和政府之间存在千丝万缕的关系，甚至是利益共同体。一方面，政府主管部门既是垄断行业的监管者，同时也负有指导行业发展壮大、保值增值的责任，具有相互矛盾的身份。另一方面，由于历史原因，现在的垄断企业与政府主管部门在人事等方面存在密切关系。政府和垄断企业的这种关系，导致对垄断经营企业的政府规制不可能到位。

（二）规制机构权责体系不明

我国目前对垄断行业有规制权的部门很多，大概可以分为三类。第一类为综合规制类，国家发改委、国资委等都属于此类。比如国家发改委对大多数垄断产品价格有规制权，国资委则对国有垄断企业的经营及保值增值具有规制权，劳动和社会保障部对国有企业工资总额和职工工资水平具有规制权。第二类为部门规制类，基本为各行业的主管部门，大多数政府规制机构属于此类。比如交通部，对客运、水运等领域具有市场准入规制权。第三类为专门规制类。除了上述两类规制机构外，在关系国民经济命脉的重要领域，我国还成立了一些专门政府规制机构，比如国家电力监管委员会等。不同类型规制机构的存在，导致权责体系不明，轨制权分散，一定程度上削弱了政府规制效果。

（三）相关法律制度不完善

首先，各垄断行业部门立法保护色彩明显。由于现行的有关行业立法基本都是由各行业主管部门起草制定的，在起草制定过程中，很难保证站在公正的立场上，使得各种法律条文向着有利于本行业，而不是有利于公平竞争和消费者的方向发展，这样立法带来的直接后果就是行业立法变成了“行业保护法”。其次，反垄断、反暴利立法滞后。发达资本主义国家已经历了上百年的市场经济，在维护公平的市场竞争秩序方面有着较成熟的经验，也建立了相对完善的反垄断和反暴利法律制度。相比之下，我国的市场经济起步要晚得多，在许多方面都还在“摸着石头过河”，在反垄断立法方面刚刚起步，而且在具体内容和操作性上还存在许多有待改善的地方。第三，其他相关法律制度不完善。比如规范自然垄断行业的专门立法不完善，目前的管制立法，只规定了管制的一般原则和基本办法，具体性不够，一般不能直接执行。又如《价格法》虽然规定了价格听证制度，但多数听证流于形式等等。

二、政府对垄断行业高收入进行直接规制的必然性

（一）垄断行业的高收入带来一系列负面问题

由于部分垄断行业工资过高，在带来收入差距拉大等社会问题的同时，实际上也挤占了国家，也就是全民应得的份额，在客观上构成了对全民利益的无理剥夺。同时由于这些垄断行业大多是行政垄断，并不是在激烈的市场竞争中胜出后形成的自发垄断，所以我国垄断行业的技术水平往往并不高，其管理和提供的服务也存在许

多问题，但却没有改进的动力和紧迫感，在一定程度上弱化了资源配置效率。再次，垄断行业员工的收入与付出不成比例，也破坏了人才价值规律，导致错误的社会价值取向。

（二）寄希望于垄断行业改革彻底解决垄断行业的高收入是不可能的事情

我国是以生产资料公有制为主、多种所有制经济并存的社会主义国家，要保证国家对国民经济的控制，在关系国民经济命脉的重要领域，就必须保持国有资本的主导地位，在某种意义上说，就必须实行垄断经营。因此，在我国，垄断的存在是有其合理理由的，彻底打破垄断是不现实的。

（三）寄希望于垄断行业自律是不现实的事情

在我国，垄断行业经营的基本都是国有资本，这就导致了“所有者”缺失，即企业的经营者并不是企业的所有者。在这种情况下，根据“人性自私论”，在个人利益与国家利益、消费者利益之间，垄断行业的经营者首先考虑的是自己的利益和感受。因此，就会出现“慷国家之慨”，为员工谋取更多的工资以及福利等问题。

综上所述，在垄断具有合理性而靠垄断行业自律又不现实的情况下，要解决垄断行业高收入带来的一系列负面问题，就必须对垄断行业的高收入问题进行直接规制。

三、对垄断行业高收入进行有效政府规制的对策

（一）重新构建独立、公正、高效、透明的规制机构及体系

针对当前规制机构自身存在的种种弊端，有必要重新构建规制机构及体系。重新构建的规制机构应该以独立、公正、高效、透明为追求目标。所谓独立，就是实施规制者和被规制者成为相互独立的两个不同主体，形成相互制衡的关系，尤其要切断规制者和被规制者之间的利益关系。规制机构的独立性是保持公正性的前提。所谓公正性指规制机构在国有垄断企业与新进入的非国有企业竞争者之间，在垄断经营者与消费者之间，始终保持中立，依据法律法规行使规制职能。高效，则要避免政出多门，多头管理，可以考虑对现有规制机构进行精简和组合，以便更有效地行使职权，快速对违规事件做出反应。透明性则要求新的政府规制应该鼓励公众通过公开听证会等渠道积极参与规则制定和具体的规制过程，形成包括司法监督、人大监督、行政督察和社会舆论监督在内的健全的全社会监督体系，以更好地反映民众诉求。

（二）完善规制内容

第一，推动垄断行业内部分配制度改革。一是要指导企业取消和打破高水平的平均主义分配制度。高水平的平均主义是垄断行业高收入的一个显著特点。对垄断行业高收入进行规制的一个重要目标，就是打破高水平的平均主义。在初次分配阶段,应根据效率优先的原则,指导企业根据劳动力市场工资指导价位建立以岗位工资为主的基本工资制度，如岗位绩效工资制、岗位等级工资制等，在合理拉开不同岗位的工资收入差距的基础上，重点突出岗位因素。