美国审计制度

美国审计制度
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美国审计制度
内容摘要：本文简单介绍了美国的审计体系，包括国家审计机关、各部门的内部审计组织和大量的私人会计公司。

其中从组织机构、职责权限、审计程序等方面对美国审计总署着重进行了说明，希望能对我国的审计制度的建设有所裨益。

关键字：审计，审计总署，内部审计组织
去年的一场“审计风暴”使我们切身地感受到了审计工作的功能。

实际上，在现代社会审计工作已经被越来越多的国家政府所重视，被许多国家作为监督和管理国家和社会经济的重要手段。

与这些国家制度化的审计工作相比，我国“风暴”式的审计工作本身就说明审计体制的不健全。

正如审计长李金华所言，我们要做的应是把审计制度化，靠制度的权威来保障和推动审计工作的健康发展。

这就需要我们借鉴其他国家的先进经验，来推动我国的制度建设。

在众多的制度当中，美国的审计体制是富有成效的。

本文通过对美国审计体制的简单介绍，希望能对我国的审计制度建设有所助益。

一、历史背景
与其他资本主义国家相比，美国的审计事业发展较晚，但他的发展速度和规模都非常快。

1904年，美国成立了会计师联合会，1916年改组为美国会计师协会。

这个协会大力发展审计业务，在美国的社会生活中产生了极大的影响。

1921年美国成立了审计总署，在国会的领导下，承担监督联邦政府的预算，制定审计标准，检查政府机关的工作效率，评价
国营企业的经济效益等职责。

这一时期的大部分工作是从事每笔业务发票的详细审计，确认政府经费的合法性和审批手续的完整性。

“1947年审计长林特赛·华伦开始实施新的财务管理和审计方式：行政部门各自负责本避免的财务审计，国会审计总署的职责在于提供审计的基本原则和规范，以及监督财务管理程序的适当性。

”①GAO还与财政部（Department of the Treadsury）和预算机构（Bureau of the Budget）合作来帮助行政机关改进其审计体系以控制其支出。

“1966年审计长斯塔茨在其任期内实施了审计总署的第二次大改革，实现从财务审计性绩效评估的转变。

”②这一改革的取向延续至今。

根据2004年美国审计总署人力资源改革法案修正案，自2004年7月7日，美国审计总署正式更名，从GENERAL ACCOUNTING OFFICE 变为GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE。

前者直译为审计总署，后者直译为政府责任办公室。

更名后的美国审计总署名称缩写仍为GAO。

这一名称上的变化是美国审计总署近年来业务内容转换的结果，也反映了美国审计总署未来的发展方向。

审计工作在美国有着特殊重要的地位。

从联邦政府到地方各级政府，美国有一套健全的审计机构体系和严密的审计工作制度。

总体而言，美国的审计体系包括国家审计机关、各部门的内部审计组织和大量的私人会计公司。

二、美国联邦审计总署
1、组织机构。

美国联邦审计总署设审计长一名，副审计长一名。

两职任期15年。

审计长下面设有五个审计长服务办公室，分别为：公共资
料办公室；国会联络办公室；民权保障办公室；人事诉讼办公室；内部监督办公室。

设有助理审计长四人和法律顾问一人协助审计长开展工作。

这几名助理审计长的责任如下：第一助理审计长负责审计总署全面计划工作，由他领导的部门有：政策研究室；计划室；对外联络处。

第二助理审计长负责审计总署的行政工作，由他领导的部门有：人事室；后勤总务处；干部培训处。

第三助理审计长负责国防方面的工作，由他领导的部门有：国防计划与分析办公室；地区联络处。

第四助理审计长负责审计项目规划与分析工作，直接领导两个司局级单位。

审计总署设有十二个负责审计业务的工作部门，它们分别是：会计和财务管理部；社会经济发展部；联邦人事及保险部；人力资源部；能源矿产部；地区业务部；一般政府机构部；国际部及所属的三个国际分局（欧洲地区分局；亚洲、大洋洲分局；南美地区分局）；规划评估特别研究室；审计项目规划分析部。

国防后勤采购准备部；国防装备分析和采购部。

审计总署对联邦政府各部门都派有常驻的审计小组，负责对所驻部门的审计监督工作。

除此之外，美国全国还设有十五个地区分部，作为审计总署的代表机构，对所辖地区实施外部审计工作。

这十五个地区分部分别是：亚特兰大分部；波士顿分部；芝加哥分部；辛辛那提分部；达拉斯分部；丹佛分部；底特律分部；堪萨斯分部；洛杉矶分部；诺福克分部；费城分部；旧金山分部；西雅图分部；华盛顿分部；纽约分部。

从组织隶属关系上来看，这十五个地区分部由地区业务部领导。

地区分
部的主要任务是完成审计总署下达的审计计划和项目，同时也受理辖区单位提出来的和本分部自己制定的审计项目。

2、职责权限。

根据美国现行法律，联邦审计总署的工作职责权限主要有以下几个方面：（1）审查联邦政府财政决算收支的执行情况，将意见报告国会；（2）审查联邦政府各部门和公共机构的各项收入、支出及其经济效果，包括审计其采购和承包工程合同；（3）调查所有与公共资金的收入、支出和运用有关的事务，向国会和总统递交审计报告；（4）审查联邦公营企业的财务收支；（5）起草会计法和审计法律草案；（6）制定审计工作条例；（7）审查批准联邦各部门的会计工作条例；（8）向国会提出经济有效地使用公共资金的立法建议；（9）指导联邦各部门的内部审计工作；（10）审核总统授权国会拨款咨文副本，向国会提出报告；（11）国会交办的其他事项。

根据美国现行法律的规定，审计总署有权就审计工作的需要，调阅有关的档案，进入有关的机关，约见有缘人员进行调查采访，以获取必要的审计资料。

由于法律规定联邦审计总署向国会负责，所以他还要在以下方面协助国会：（1）向国会呈送审计报告。

（2）对国会将要讨论通过的有关法律提出专业性的咨询意见。

（3）派出专业人员到国会有关委员会工作。

（4）在国会听证会上作证。

（5）向国会提供有关审计方面的背景资料。

为了履行上述职责，审计总署享有如下权力：“（1）检查权。

审计机关有权向有关部门或组织取得工作所需的各种文件资料，包括向任何公职人员索取有关资料，调阅有关档案；若有关部门或组织有意拖延不
交，审计机关可通知其上级主管部门责令其提交；若还不予配合，则向法院起诉，由法院发传票调阅。

审计机关还有权派审计人员前往被审计部门或组织实地检查财产物品，核对现金帐目，如果受阻挠，亦可向法院起诉。

（2）调查权。

审计机关有权进入所有的政府部门和公共机构进行调查、采访，还可传唤有关人员到审计机关接受质询，有关人员不得拒绝。

（3）建议权。

审计机关有权就审计发现的问题提出改进建议，被审计部门或组织应该执行。

（4）报告权。

审计机关有权就审计结果写进审计报告，直接提交国会，同时还有权公开审计报告。

”③
3、审计事项。

上文已经提及，在1966年以前，美国联邦审计总署的审计范围主要是开展财务监督。

1966年以后，美国的审计从注重财务审计转向绩效审计。

美国会计总署1994在修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中对绩效审计作出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。

绩效审计就是包括经济性和效率性审计以及项目审计。

A、经济性和效率性审计包括确定：1、机构是否经济地和高效率地取得、保护和使用它的资源（如人员、财产和空间）；2、低效率和不经济情况产生的原因；3、机构是否遵循了与经济性和肖率性有关的法律和规章。

B、项目审计包括确定：1、达到立法部门和其他权威机构所确定的预期成果或收益的程度；2、组织、项目、活动和功能的有效性；3、机构是否遵循了与项目有关的法律与规章。

对地区分部的情况，联邦审计总署根据全国的情况和各地区的特点，统一安排审计项目。

例如，关于税收方面的审计，一般交由纽约分部和洛杉矶分部主办，其他地区分部配合；关于农业方面的审计，一般交由以农业为主的中西班地区分部主办关于矿山方面的审计，一般交由矿山所在地分部主办。

各地区分部根据自己的实力，选择重点的审计项目，拟定全年的和季度的审计计划。

每个审计项目都要确定人员、期限和经费。

例如纽约分部每年有二万多个工作日，每个审计人员每年都必须完成一定的工作日，整个分部的审计工作任务按工作日来进行划分，每三个月对工作小结一次，检查进度，总结经验和教训，安排和调整下一阶段的工作。

由于各审计分部的审计业务一般都相互交叉，所以都指定一个主要负责单位负起全面责任，然后与其他单位相互配合。

4、审计程序，美国联邦审计总署对审计工作的程序有严格的规定，作为保证审计工作顺利开展的有效途径，这些工作程序在其审计工作的每一个环节都必须得到严格遵循。

首先是提议。

根据国会的要求和所发现的问题，提出审计项目。

其次是计划。

审计总署每个负责单位必须在未来18个月完成主管领域有关的工作计划。

根据审计项目制定审计工作计划，包括审计的具体科目、内容、审计人员的工作安排等。

再次是实施。

根据既定的审计工作计划，到审计现场实施审计，包括收集材料，分析案情，提出初步的审查意见等。

在审计过程中对数据的重视是其工作的一个特色。

最后是评估。

根据实施审计的结果，对被审计单位和审计的问题进行全面的分析、研究和评审，写出正式的审计报告。

在完成
以上工作程序以后，审计报告被立即呈送国会，与此同时，审计报告的副本被送到被审计单位，被审计单位遵照法律的规定必须在六十天内对审计报告作出答复。

除了涉及军事机密，一般的审计报告都要公开发表。

这里需要说明的是在其发表之前，为了保证审计报告的质量，相关法律对此也作了对应的规定。

很明显，政府存在老师领的可能，审计机关同样也存在失灵的可能。

如果不对审计报告作出相应的规定，那么它很可能会起到防碍政府中正常工作的反作用。

审计总署的基本做法是在报摊国允许对外发表之前实行多次审核制度。

其审核过程大致包括：（1）每份报告的草都必须经过审计总署内部不同层次的监督检查。

（2）检查报告的资料来源，每份报告都应该有证据来源。

（3）除非委托评估者明确要求中止，审计总署定期向被审计单位征求有关对审计总署提出的结论和建议的书面意见。

（4）独立审核。

美国在强调审计对政府的审查的同时也注意对审计自身的规定是值得我们学习的。

三、内部审计组织及其工作
美国联邦政府各部门以及各地发展奋斗设有内部审计组织，一般称为总稽核员办公室或审计局。

联邦政府各部和相当于部一级的单位，总稽核员由部长提名，总统任命。

根据有关法律规定，为了保证总稽核员独立行使审计权，它应每年直接向国会呈交两次审计工作报告。

美国现行法律还规定，各部的总稽查员有权在开展工作时对本部门的贪污、营私、舞弊等违反财经制度和法律的情况进行调查，对情节严重者有责任
性司法部门提出控告。

各部的审计组织不仅要开展财务审计，与审计总署一样，他们也要开展绩效审计。

以房屋与都市发展部为例，该部设有总稽核员办公室，其内部审计组织主要分为两个方面：一是审计内部的行政管理；二是审计通外单位签订的合同。

在实施审计的工作中，该部着重对以下方面的问题加强审计：（1）金额较大的业务项目。

（2）带有实践性的和具有较大影响的业务项目。

（3）容易出现差错和漏洞的环节。

（4）法律规定必须进行审计的项目。

例如对房屋补贴的发放问题，该部就作为重点审计项目，设有专门的委员会定期对房屋进行检查评估，以保证发放补贴的公正合理。

除此之外，总稽查员办公室还根据国会、部长和总审计局提出的要求进行大量的调查和收集资料的工作，一年平均处理上千个案件。

四、私人会计公司的审计职能
1941年美国成立了内部审计师协会。

1960年以后，美国的大型公司约有30%以上设立了内部审计机构。

有资格从事审计工作的人员，一般必须是注册公共会计师。

1950年，美国的注册公共会计师是3.9万人，现在，全美国有大约30万人注册公共会计师。

现在，已经有越来越多的政府机构和公共企业开始请会计公司来为自己开展审计业务，对政府部门来说，经过私人会计公司的审查，可以使政府获得更多的公众信任。

五、结论
通过以上对美国审计体系的简单描述，我们可以看出他的一些基本的特点。

首先是美国审计机关的独立性。

就审计总署来说，其主要特色之
一就是独立性。

联邦总审计局不受行政部门管辖，直接对国会负责。

正副审计长的任命，先由国会特别委员会向总统提出候选人名单，由总统从中遴选提名，交参议院审议同意，然后再由总统正式任命。

美国的地方审计机关有的属于州议会领导，有的与州议会和州政府平列。

州审计长一般都由选民直接选举，并向选民负责。

州审计长的地位大多与州长和州议会长平列。

就政府内部的审计组织来说，法律通过让其直接对国会呈交工作报告等方式来保证其独立性。

正是这种独立性的制度安排，使得审计机关不受行政机关的干预，有效地开展审计工作，起到以权力制约权力的作用。

其次是审计主体的多元化。

美国的审计体系包括国家审计机关、各部门的内部审计组织和大量的私人会计公司。

各个审计主体从不同的角度对政府工作展开审计，一方面保证了审计工作的全面性，另一方面也可以促进审计报告的客观性。

再次是审计机关权力与责任的统一。

我们说政府的能力是有限的，而同样，审计机关也会使出由于有意或过失而导致一些审计问题。

为了保证审计工作的质量，美国法律除了对审计机关的实体权责做了大量的规定外，还对审计工作的程序进性了规定。

这种制度设计在保证审计机关开展工作的必须的权力的同时对可以起到很好的防止其副作用的效果。

参考文献：
①，②张平《美国审计总署组织与工作情况简介》，摘自《审计与经济研究》，1994年第一期。

③尤光付着《中外监督制度比较》，商务印书馆，2003年，154页。

凌艳平《中美审计机构管理模式比较》，摘自《经济论坛》，1995年第9期。

刘开瑞《美国的审计监督机制及对我国的启示》，摘自《陕西审计》，1995年第5期。

徐冰《美国会计（审计）总署》，摘自《审计月刊》，2003年第4期。

张杰明《美国公认审计标准概述》，摘自《广东审计》，1994年第2期至12期。