浅析我国政策性银行的改革

浅析我国政策性银行的改革

作者：陈艺灵

来源：《消费导刊·理论版》2009年第13期

[摘要]本文从我国政策性银行的发展现状出发,找出了我国政策性银行存在的问题,如:缺乏相关法律制度,资本金充足率不足,业务种类单一等。并提出了改革政策性银行需必须应对的问题:经营规模的选择,兼顾商业性业务和政策性业务以及与商业银行的竞争问题。

[关键词]政策性银行缺陷必要性改革方向

一、我国政策性银行的发展现状

政策性银行是指由政府创立、参股和保证的,不以盈利为目的,专门为贯彻、配合政府社会经济政策或经济意图,在特定的业务领域内,直接或间接地从事政策性融资活动,充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的金融工具和机构[7]。

我国三家政策性银行国家开发银行、中国进出口银行以及中国农业发展银行于1994年建立以后的这十多年来,在各自的领域里取得了显著成就。中国进出口银行的政策性信贷繁荣了外贸经济;国家开发银行促进了我国基础产业的发展;中国农业发展银行规范和稳定了农产品市场。至今,四大国有银行中的三大银行已成功地完成了改制和上市工作,农业银行的改革也已箭在弦上,这从外部上给政策性银行的改革施加了压力。去年年底国家开发银行正式挂牌成立股份制公司,成为政策性银行商业化改革的先行者,中国进出口银行也一直致力于内部改革,相信中国农业发展银行的改革也为期不远。

二、政策性银行存在的问题

(一)缺乏相关法律制度

相对于中央银行和商业银行而言,政策性银行法律制度方面的理论研究始终较为薄弱,而且立法实践落后于经济发展。政策性银行无论是对外开展信贷还是对内强化管理,其作为一个政府金融机构,都需要有一个明确的法律依据,但目前却还只停留在规章制度、经营条例层次上,缺乏严格意义上的法律保证和规范。

(二)资本金充足率不足

政策性银行的资本金补充,按理应该由财政来完成,但我国财政在这方面严重缺位。国家开发银行成立之初注册资本500亿,但实际上是财政部把国家对重点项目的经营基金拨款作为开发银行的资本金拨付了362亿元,其余138亿元是财政用开发银行在1997-2003年间缴纳的税收以返还的方式陆续拨付的,以后再没有补充[8];中国农业发展银行和中国进出口银行成立之初的注册资本分别为200亿元和33.8亿元,虽由国家财政全额拨付,但此外财政很少补充。而国外政策性银行,一般是由财政全额拨付并随时追加的,资本充足率通常高于商业银行。

(三)业务种类单一

我国政策性银行的业务范围过于狭窄,主要资产业务仍为单纯贷款业务,难以运用市场化、商业化手段实现政策性目标,随着金融市场的不断完善和繁荣,将难以满足客户日趋多样化的需求,难以适应市场要求。与此形成对比,国外政策性性银行业务种类繁多,从事着债券、股本投资以及担保等创新业务。

(四)抗风险能力低

我国政策性银行由于业务种类单一,因此风险相对较大,但风险管理机制却未配套形成,抵御风险能力非常薄弱。而国外政策性银行主要通过构筑政策支持体系建立风险管理体制,保证贷款回收和防范化解风险,其核心是建立可靠的担保体系,优先清偿债务,以及资产证券化等。因此,提高信贷决策质量,建立和改进信贷风险管理是政策性银行发展的迫切需要。

三、改革政策性银行需注意的相关方面

(一)资本金的充足率

目前,我国政策性银行的资金来源主要包括:⑴财政拨付的资本金和重点建设资金;⑵发行金融债券;⑶中央银行的再贷款;⑷开户企事业单位的存款;⑸同业拆借资金。其中,通过发行金融债券获得资金成为目前我国政策性银行资金来源的主要渠道。

国家开发银行是三家政策性银行中资产规模最大、不良贷款率最低的一家银行,它于2008年底正式挂牌成立股份制公司,但其资金方面存在的问题却是不容忽视的。据国家开发银行对自身发展规模的测算,“十一五”时期,国开行需要补充大量资本金,从2006年至2010年的五年间,风险加权资产将分别达到19768、23871、28979、35341、43422亿元,如单靠国开行自身积累,国家不补充资本金,国开行的资本充足率将分别下降为8.44%、7.43%、6.36%、5.50%和

4.76%。为维持8%的资本充足率,2008年至2010年分别需补充资本金474、882、1409亿元;按

15%的资本充足率计算,需要补充资本金2500、3300、4400亿元[9]。根据国际经验,再结合本国的情况,可以认为15%-20%的资本充足率是比较合理的。

(二)经营模式的选择

经营模式主要有分账管理模式和母子公司模式。为分离政策性金融业务和商业性金融业务,分账管理模式目前更适合中国的实际情况,改革变动也较小,也容易操作,是现阶段最好的选择。

为了更好地实现两类业务的综合经营,应做到以下几点:⑴严格划分自营业务和国家交办业务,实行分账管理、专项核算;⑵建立两类账户的不同风险补偿机制;⑶明确两类业务的经营原则不同;⑷严格规定两类账户的范围、两账户资金完全隔绝。

(三)兼顾商业性业务与政策性业务

政策性银行改革,其中一方面原因是我国的市场经济已初步形成,政策性银行所面临的经营环境发生了变化,但这并不意味着我国已无政策性业务的需求。我国的地区差异和人均差异较大,西部地区的发展严重滞后,农民的收入明显偏低。因此,我们必须重视改革后的政策性银行能否兼顾商业性业务与政策性业务的问题。

(四)与商业银行的竞争

政策性银行改革之前,虽然它的主要业务是提供政策性贷款,但除此之外,它也从事了很多商业性业务。以此同时,商业银行也进入到了很多政策性业务的领域。但政策性银行有国家信用作保障,使用政府提供的优惠资金,与商业银行比起来具有一定的优势。

政策性银行商业化改革之后,业务和经营范围更加多元化,可以更多地依靠自身能力从市场获得资金,在这种条件下,应当允许并鼓励政策性银行开展自营业务。并且在自营业务方面,政府可以不再提供补贴或特殊支持,使政策性银行与商业银行之间开展良性的、公平的竞争。

四、小结

总之,我国政策性银行的改革道路必定是漫长的,但只要我们坚持稳扎稳打的作风,实现政策性银行的更进一步完善不是不可能。

参考文献