美国基础教育改革的路径与特征

教育发展研究2010．9
视点
美国基础教育改革的主要路径
20世纪80年代经济竞争力的下降促使美国开始关注本国教育的现状。

在此背景下，政府颁布了《国家处于危机中》的报告。

该报告拉开了20世纪80年代以来美国教育改革的序幕。

综观美国30年来的基础教育改革，笔者认为主要采取了以下改革路径：
1.由联邦政府推动的以标准为导向的教育改革根据美国宪法及其修正案的相关规定，管理公共教育的权力应由各州行使。

联邦政府只有为教育课税、在教育财政拨款范围内立法的权力。

然而，20世纪80年代以后，联邦政府的教育职能有了微妙的变化。

《国家处于危机中》报告明确指出，联邦政府应该更多地加入和参与全国教育事务。

2003年5月公布的《全国科学和工程劳动力大军的政策》报告更是呼吁美国联邦政府应重新审视自己的角色，承担起培养高质量本国人才的责任。

[1]
近年来，推动以标准为导向的改革是美国联邦政府强化其作用的主要表现。

所谓以标准为导向的教育改革即联邦政府提供资源协助各州为所有学童拟订并实施挑战性的标准，同时利用这些标准及连贯一致的课程与评价去改善学生的学习。

这一做
法从美国教育法案的规定可见一斑。

从
《美国2000：教育战略》、《目标2000：教育美国法案》到《2001年初等与中等教育法修正案》，这些法案为学生的学业标准奠定了基础。

主要包括以下措施：
（1）制订严格的课程标准。

制订全国性的课程标准是改革的起点。

1989年的美国全国督学协会会议之后，各个州或几个州的联盟、联邦政府、专业协会、非营利组织、学区甚至一些单个的学校忙于制订标准。

但是，随着改革的推进，全国性的专业协会逐渐承担了建立教育标准的任务。

例如，美国全国数学教师协会（NCFM ）在1989年编写了第一套美国版的国家数学教育标准。

（2）运用统一的评估体系。

传统上，由于美国的教育是地方控制的，各州甚至各个学区之间的差别都比较大，缺乏统一的标准。

而基于统一的教育标准之上的评价应该是一致、清晰、确定的。

为此，客观上要求各种计划要一致，联邦、州和地方的各级管理要一致，政策的组成部分（课程、评估、专业发展和绩效责任）要一致，所有学生可获得的教育计划要一致。

而所有这些一致性目标所遵循的原则是必须保证所有的学生都有机会接受学校教育项目，进入一定规模的班级学习;保证授课的教师具有丰富的教学经验，而且在他们的工作领域内能获得合理的培训。

美国基础教育改革的路径与特征
笮段素菊
段素菊/北京联合大学师范学院
副研究员（北京100011）
摘要：本文总结了30年来美国基础教育改革的主要路径，包括：由政府推动的以标准为导向的教育改革、依市场逻辑进行的教育改革、由公民社会为主体的教育活动，并在此基础上，归纳了美国基础教育中混合教育权力模式、混合教育制度安排、法律至上原则等特征。

关键词：美国；基础教育；教育改革
（3）实施绩效责任制。

自1999年以来,美国试图通过一套绩效责任措施要求学校、学区、教师及学生坚持高的学业标准及确保州及学区提供学生高质量的教育，这些绩效责任措施将适用于享有中小学教育补助款的所有州与学区。

如2009年奥巴马政府出台了43.5亿美元的“力争上游基金”计划。

主要包括4方面内容：采用国际学业评价标准、招募和维持高质量的教师队伍、建立跟踪学生学业情况的数据库系统、改造表现不佳的学校。

各州需要围绕4个方面内容制订改革计划，然后向联邦政府提交申请，通过评选的方式来竞争这笔基金。

各州如要增加获得拨款的机会，必须符合上述一系列筛选标准，赢得积分点。

为了完成这样的计划，联邦政府还倡导各州对教师实行绩效工资，即以绩效为依据评判教师和校长的工作成效，采用多种评分标准，依照严格、透明而公平的程序衡量教师与校长的工作成效，公布教师与校长的参评结果，并依据这些评比结果，做出奖励或惩罚的决定。

为确保优质教师和校长的均衡分配，各州需确定切实可行的年度目标，以提高薄弱学校优秀教师与校长的数量和比例，提高优秀教师教授数学、科学、特殊教育、英语等学科的数量与比例。

各州需制订计划，将学生的学业成绩与教师、校长的评估挂钩，及时公布评估结果。

（4）促进教师专业发展和提高学校能力建设。

以标准为导向的教育改革者认为应把联邦和州教育预算的主要部分用于教师的新酬及教师教育上。

他们认识到教师质量的提高往往受到财政预算危机的影响，于是尽量去分化州的预算，以此确保在质量提高方面有一个稳定的投资比例。

比如，他们提倡在教师之间建立非正式的网络合作，打破传统的学校组织方式，使这些专业教师能及时交流新课程实施的经验。

他们还建议各地区的专家对学校进行定期检查，为学校提供技术方面的援助。

此外，一些倡导者们还提出建立地方培训和技术辅助中心，由特殊的政府基金来支持中心的正常运行，中心可以为学校制订员工培训计划、提供技术上的帮助，学校也可以向中心求助。

（5）采取适当的补救措施。

为确保改革的成功，改革者还推出了若干补救措施。

例如，他们希望通过严格的课程标准和测试体系让地方教育当局清楚地了解每个学校的优势和不足。

一旦哪个学校的学生在考试中失败，学校将接受调查。

州政府要确定学校是否达到了服务标准，如果尚未达到规定的标准，州政府将为学校提供所需的基金、人员培训等促进学校的发展。

而对那些未达到服务标准的学校，州政府将采取必要的措施对学校进行改组:撤换包括校长在内的教育人员，让新的实体负责提高学校的质量；或者让学生利用地区的公立基金去别的地方上学，以保证学生的学业不受影响。

为了保障改革的成功，联邦政府还制订了系列行动计划。

如：形成协调全国教育改革和发展的领导机构。

老布什总统于1989年协调召开了美国历史上首次由美国总统和各州长共商教育方针大计的“全国教育高峰会议”。

自此，这种不定期召开的全国教育高峰会议形成一种机制。

[2]同时，还增大联邦教育经费额度。

如：根据奥巴马的计划，美国政府在2010年将用于教育的预算增加近两倍，其中教育部预算为1278亿美元，而在2009年仅为462亿美元。

[3]
2.依市场逻辑进行的教育改革
依市场逻辑进行教育改革的一个重要假设是：凡是能促进企业活力的竞争原理，在教育领域同样适用。

这一假设推动了美国系列教育政策与法案的产生，对其近20余年来的公共教育发展产生了广泛而深远的影响。

其主要措施包括：
（1）通过实施公共政策，形成公立学校和私立学校之间的“博弈”现象。

市场化教育改革者认为必须实施有效的公共政策，形成一种健康的竞争机制，促使公立学校提高教学质量，提高教育投入的产出效益。

其中包括：（1）实施开放入学政策，打破公立学校的学区界限。

实施开放入学政策，即允许家长们把他们的孩子送往任何一所学校，不管这些学校是否隶属于家庭所在的学区。

在资金上也有了新规定，如果家庭居住地与选择的学校不属于同一学区，居住地学区应当向学校所在学区转移一定的资金，包括州政府给居住地学区的资助。

（2）赋予私立学校与公立学校平等的法律地位，在教育供给上形成开放性市场。

“择校补助金计划”就是明显的一例。

1990年，一部分住在威斯康辛州内的家长向政府要求择校补助金以摆脱失败的公立学校。

在当地州长、社团、个人的声援下，政府同意设立一个试点计划：向1000多名处于不良境况的学生发放学费补助金，由家长自主为孩子选择私立学
校。

从此，
“择校补助金计划”以不同的形式迅速向各州推广，它的产生对美国现行公立学校制度的冲击远远超出人们的预料。

[4]
（2）通过引入市场机制，改善公立学校内部体制，提高管理效率。

近年来，为了提高公立学校教学质量，美国政府开始尝试将市场引入公立学校内部。

“教育私营化”便是在此背景下产生的。

一般认为，教育私营化主要包括两方面内容：一是传统意义上私立学校的创建和运营；二是运用市场经济的法则和机制来管理公立和其他性质的教育机构、单位。

[5]教育私营化就是将市场这只“看不见的手”介入到学校管理，从而提高管理效率。

特许学校（Charter School）的出现是教育私营化的典型案例。

特许学校是一种新型的公立学校。

它是由具有共同教育主张的一群人（如对当地公立学校不满的教师、家长、学校管理人员、社区成员或民营企业人员）共同拟定一份特许状，经州及地方法令批准后，他们便可按照该章程建立一所自己的学校，自己招收学生，自己管理学校。

与传统的公立学校相比，特许学校拥有更大的自主权。

其教学目的、教学方式、课程设置均在章程中由创建者明确提出。

学校只需实现章程中规定的目标即可，上级行政部门的监督和管制相对较少。

不过一旦学校没有实现它预定的目标，州政府就可以随时取消它的“特许权”。

而且，作为公立学校系统的成员，特许学校必须遵守州和联邦的教育法，承认州所要求的各种测验。

特许学校与公立学校一样，资金大部分来源于公共教育经费。

每个公立学校的学生都自带一笔教育经费，当某学生选择就读于特许学校，那么属于他的这部分教育经费也相应地转移到特许学校，因此，学生就读特许学校是免费的。

[6]特许学校受到了近年来美国政府的青睐，甚至被奥巴马政府称为“创新实验室”，并承诺最终要把特许学校的财政支持提高一倍。

[7]
3.由公民社会为主体的教育服务活动
公民社会（又称市民社会）是指由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会。

[8]自20世纪80年代以来，随着世界民主化进程的推进，公民社会理论日益成熟并成为当代西方学术研究的一个热门话题。

进入20世纪90年代后，公民社会研究开始转向，从政治社会学角度对作为一个社会实体的公民社会进行实证研究。

学者们把寻找这个社会实体的切入点放到了由非营利组织或非由政府组织构成的第三部门上。

事实上，近年来，以非营利性部门为特征的社团在美国的社会、经济、政治领域起着重要作用，而教育在这些部门中占有极其重要的地位。

虽然非营利部门的量化轮廓尚不完善，但大量统计数据表明，教育已成为与健康、社区服务以及宗教团体相并列的四大主要社团活动之一。

例如，美国“学校联合合作服务运动”的社团活动倍受瞩目。

特别是在广大的城市学校里，这个“服务运动”主要利用各种综合的、和谐的方式来为学生提供服务，重点是为处于劣势的学生以及他们的家庭提供帮助，而这种帮助原来主要是通过负责照顾孩子和家庭所需要的专门机构来实施。

当然，在美国，公民社会的作用远不仅如此，他们在教育决策、教育资金和教育策略等诸多方面都发挥着重要作用。

美国基础教育改革的主要特征
笔者认为，美国基础教育改革的主要特征包括：
1.混合教育权力模式
所谓混合式的权力模式，即政府、市场与公民社会三股力量影响公共基础教育的进程。

混合权力模式是目前美国公共基础教育体制改革的一个典型特征。

一般看来，代表国家的政府认为，现代教育系统是国家权威（公共权力）重要表现，是一种制造社会成员的系统，是维护社会公平、创造公共利益、提供民族竞争力的手段，是理性化社会模式的重要组成部分。

以政府为决策主体的教育政策活动以“强制”为特征，其主要表现是:政府通过资金支持、立法等手段使他们的教育机构、科研活动、课程设置等更多地置于国家的控制之下。

按照市场的逻辑，教育是获得个性自由、私人利益和实现个人权利的有效途径，是个人理念制度化的过程，教育在准入标准、课程设置、教师资格和考试系统等方面应考虑公民多样化的需求。

以市场化为导向的教育改革活动以“利益交换”为主要特征，其主要表现是：教育是依托市场由相互竞争的供方提供给消费者个人，而不是由政府为所有的公民集体提供的。

公民社会在教育方面也重视个性自由、私人利益和个人权利的获得，但它并不认为市场就是取代政府提供教育的唯一有效途径。

公民社会提出并强调了一种志愿性的社会联合
服务组织在教育中的作用。

显然，以公民社会为决策主体的教育决策活动是以“志愿性参与”为特征的。

值得一提的是，无论市场还是公民社会的教育改革活动仍离不开政府强制性的参与。

正如美国学者戴威·米勒所言：在美国（教育领域），市场、国家与社群是人与人之间发生相互联系的三种基本方式，这三种方式分别为人们提供利益和服务。

作为市场的参与者，人们之间的相互关系是一种自愿的交换关系。

每个人通过给他人提供一定的利益而取得相应的回报。

作为国家的公民，人们之间的相互关系是由正式的法律加以规定的，每个人拥有什么权利与义务都很明确。

分配利益的方式是规定某些人应当提供什么，而另一些人则应当接受什么。

作为社群的成员，人们之间通过认同这种纽带而产生相互的联系，这种认同包含了人们为了相互的利益而应承担的非正式义务。

在一定的限度内，人们通过同伴们的善良意志便可获得利益。

[9]萨拉蒙等人进一步认为，只有公民社会、国家以及商业领域之间建立起一种相互支持、高度合作的关系，世界范围内的民主和经济增长才有希望。

[10]
2.混合教育制度安排
审视美国近年来试行的教育制度安排，不难发现大部分是一些半国家、半市场化的教育形式。

除了特许学校，契约学校、教育外包等都属于这一类型学校。

契约学校指的是指通过地方学校理事会和个体学校两个合法实体之间签订的协议的形式创办的学校。

教育外包是学校里的一部分软硬件由私人机构承包执行。

外包与契约学校的不同之处在于：契约学校是由教师合伙经营整个学校，而外包只是学校里的一部分软硬件由私人机构承包执行。

和特许学校一样，契约学校和教育外包作为一些半政府、半市场化的教育形式同样得到了众多决策者的青睐。

2002年1月，小布什总统正式批准通过《不让一个孩子落后》的法案。

该法案要求大力发展契约学校，如“补助2亿元帮助新成立的700所新契约学校，并提供额外的协助给现有超过1000所的契约学校”。

[11]美国的教育外包形式多样，目前常见的外包形式有学校管理外包、课程的外包、餐点外包、中途辍学学生教育外包等。

美国的这类混合制学校，一方面通过国家提供资金、学生免费入学等制度，保持了学校的公有性质，维护了教育的公正性，在宏观教育标准上体现了国家的意志；另一方面又在管理上部分采取了市场运作原则，如选择竞争原则、企业运作原则等，以提高教育管理效率，等等。

事实上，体现国家意志、提高公立学校的教育管理效率并不是这些政策实施的全部目的，进一步说，这里还涉及满足公民社会成员价值要求方面的问题。

因此，它是美国混合教育权力模式下的路径选择。

混合制学校在公共教育内部创造了一个竞争的市场，从而促进公立学校在管理上、运行上的有效性与充分性。

3.法律至上原则
公平与效率是公共基础教育永恒的价值追求。

混合权力模式与混合制度安排正是基于平衡这种价值追求而设定的。

然而，这样一个体制与机制如何有效运转又是一个非常现实的问题。

因而，法律保障下的绩效责任制就成为混合权力模式与制度下不可或缺的制度安排。

研究表明，美国联邦政府与州或地方政府之间，地方政府与学校之间，学校与教师之间无不以协议、契约为纽带。

换言之，法律性的各种规定包括绩效责任制已经成为公共基础教育发展中最突出的亮点。

[12]除了上文提到以标准为导向的教育改革中的绩效责任制,美国的混合制学校如特许学校、契约学校、教育外包等都采取公开竞标和签署协议的形式。

倡导法治原则的目的是为了划定国家和学校参与者行动的界限，既满足了国家质量标准要求又保证了学校的办学自主权。

一个好的教育体系，应该理顺政府、学校、市场等利益主体的关系，让它变得有序、有活力，要作到这一点，就不能只强调某一方面的力量。

[13]如何按照各利益主体对教育的不同价值判断与诉求，设计政府、市场和公民社会的合理权限，以最优化的方式推进基础教育改革进程，已经是一个世界性的课题。

在我国，有关“重点校与薄弱校的资源均衡”、“体改学校的前景”、“民办学校的法律地位”、
“民办学校的分类与回报”等问题，一直是教育学术界和行政部门关注的焦点。

基础教育改革走向已经引起全社会的关注。

美国的做法或许能给我们某些启发与思考。

（责任编辑翁伟斌）
区、贫困地区工作的教师发放“贫困地区教师奖金”、“农村教师奖金”，奖金数额至少不低于所在市（区）非贫困地区、城镇地区教师工资的30%，以吸引优秀教师从教于落后地区学校。

无论是横向公平差异的确定，还是纵向公平权
重的赋值，构建科学、合理的标准都是一项浩大的工程，经济、政治、文化、地理等因素的加入使得教育财政公平的实现已经不仅仅是教育领域内的问题，而是社会各个系统的综合任务。

（责任编辑
翁伟斌）
参考文献
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[3]义务教育财政改革课题组.中国义务教育财政研究[R].北京：北京师范大学，2008.
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On the Measuring of Education Finance Equity ：Based on the Framework of Berne and Stiefel
Xia Xue
（Institute of Educational Management,Beijing Normal University,Beijing 100875）
Abstract:American scholars,Berne and Stiefel,proposed an analysis framework of education finance equity last century.This analysis frame is deemed to be 'the most comprehensive'frame ever.This study gives some comments on the framework of Berne and Stiefel and tries to construct an analysis framework of education finance equity according to Chinese education conditions.
Key words:education finance equity,measuring frame
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—专访民进中央副主席、全国人大常委朱永新[N].南方周末，2010-02-11.The Path and Features of American Basic Education Reform
Duan Suju
（Teachers'College of Beijing Union University,Beijing 100011）
Abstract:The article sums up the main paths for American basic education in the past 30years,which include the standard-oriented educational reform driven by the government,the educational reform according to the market logic and the educational activity for the civil as the main body.Based on the above,the paper concludes the features of American basic education such as the power mode of mixed education,system arrangement of mixed education and the principle of law supremacy.
Key words:American ；basic education,education reformation
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
（上接第52页）。