海关行政处罚执法统一问题探究
海关工作人员的海关行政执法和行政处罚
海关工作人员的海关行政执法和行政处罚海关行政执法是指海关工作人员在履行海关监管职责的过程中依法采取的各种监管措施的行为，而行政处罚则是海关工作人员对违法行为采取的一种惩罚措施。
海关行政执法和行政处罚旨在确保国家的海关监管工作顺利进行，维护国家安全、经济利益和社会秩序。
本文将详细探讨海关工作人员的海关行政执法和行政处罚的相关内容。
一、海关行政执法的基本原则海关行政执法具有以下基本原则：依法行政、公正公平、办案透明和保护合法权益。
依法行政是海关行政执法的核心原则，海关工作人员在履行监管职责时必须严格按照法律法规的规定进行行动，确保执法行为合法、合规。
公正公平是指海关工作人员在执法过程中要坚守中立、客观、公正的原则，不得歧视任何个人或组织。
办案透明是指海关工作人员在执法过程中要及时向相关当事人公布执法文书、处罚依据和权利义务等信息，确保执法过程的透明度。
保护合法权益是海关工作人员在执法过程中要保护当事人的合法权益，不得侵犯其合法权益。
二、海关行政执法的主要职责海关工作人员在海关行政执法中承担着以下主要职责：监管海关进出口货物、运输工具和人员，查验和征收关税、消费税等税款，检查和调查违法行为，查处偷逃税款、走私等违法行为。
为了履行这些职责，海关工作人员需要具备良好的专业知识、职业素养和执法能力，并严格按照法律法规执行海关工作。
三、海关行政处罚的类型和程序海关工作人员在发现违法行为时，可以采取一系列的海关行政处罚措施来加以处罚。
常见的海关行政处罚包括：警告、罚款、查封、扣押、没收违法所得、吊销许可证等。
具体的处罚措施将根据违法行为的性质和严重程度来确定。
海关行政处罚的程序包括：调查取证、听证、作出处罚决定和行政复议等。
调查取证阶段是海关工作人员调查违法行为的过程，通过现场检查、询问当事人和收集证据等方式获取必要的证据。
听证阶段是指当事人与执法机关进行面对面的行政听证，以便当事人陈述和辩护。
作出处罚决定是海关工作人员根据调查结果和听证意见等综合因素作出的处罚决定。
优秀心得体会范文：推进依法行政,构建和谐海关2篇
优秀心得体会范文：推进依法行政，构建和谐海关(3)优秀心得体会范文：推进依法行政，构建和谐海关 (3)精选2篇（一）依法行政是一项重要的工作，对于海关而言更是至关重要。
海关是国家边境管理机构，负责执行国家法律法规，监督进出口货物和人员的合规合法行为。
推进依法行政，构建和谐海关是海关工作的必然要求，下面我将结合自己的工作经验和体会，分享一些优秀心得和体会。
首先，依法行政是海关工作的基本原则。
我们要始终坚持依法办事，严格执行国家法律法规和各项工作规范。
只有依法行政，才能保证海关工作的公平、公正和透明，符合国家和社会公众的期望。
在日常工作中，我们要不断加强法律知识的学习和更新，熟悉并掌握相关的法律法规，做到依法办事、依法取证、依法处理。
其次，构建和谐海关需要强化内部治理。
海关是一个庞大的组织，涉及到各个层级和部门的协作。
为了实现依法行政的目标，我们需要建立健全的内部管理和协作机制。
在工作中，要加强信息共享和沟通交流，确保各个部门的工作协同一致。
同时，要树立群众路线意识，加强与企业和公众的沟通和联系，及时解决问题，回应社会关切。
再次，加强监督和执法力度是构建和谐海关的重要手段。
我们要做到依法监督、依法执法，对违法违规行为采取有力措施进行打击和制止。
加强监督和执法力度，不仅可以维护海关权益，还可以提高海关形象和公信力。
在日常工作中，我们要加强对关务人员的培训和教育，提高其责任意识和法律意识，确保他们在执法过程中公正、公平、公开。
最后，要注重法治文化建设，加强法治理念的普及和宣传。
构建和谐海关需要全体工作人员都具备法治素养，以法治思维指导行动。
我们要通过举办培训、开展法制宣传活动等方式，提高全体工作人员的法治意识，让他们明白依法行政的重要性和价值。
只有每个人都能够自觉遵守法律法规，才能构建一个和谐、法治的海关。
总之，推进依法行政，构建和谐海关是当前海关工作的重要任务。
通过加强依法办事、强化内部治理、加强监督执法和注重法治文化建设等方面的工作，我们可以建设一个依法、公正、透明、和谐的海关，为维护国家边境安全，促进进出口贸易健康发展做出更大的贡献。
从行政审判看行政执法中存在的问题及对策
从行政审判看行政执法中存在的问题及对策内容摘要一、行政复议、行政诉讼、行政赔偿二、行政审判对依法行政的基本要求三、从行政审判看当前行政执法中存在的主要问题四、加强依法行政的几点建议一、行政复议、行政诉讼、行政赔偿立法权——立法机关国家权力行政权——行政机关司法权——司法机关行政行为：行政主体行使行政职权作出的直接产生法律效果的行为。
行政主体和行政行为相对人地位是不平等的，是管理与被管理的关系。
行政行为的特点：单方性、强制性、优益性(一)行政复议行政复议：行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该行政行为的申请，行政复议机关依法审查并作出决定的法律制度。
行政行为的性质：是行政机关的行政行为；是依申请的行政行为；以行政争议为解决对象；是一种行政司法行为。
行政复议的目的（第一条）：防止和纠正违法或不当的行政行为；保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权。
行政复议的基本原则（第四条）：合法，公正，公开，及时，便民，不利变更禁止，全面审查，有限调解。
行政复议的范围（第六条，第七条）；1、不服行政处罚决定的；2、不服行政强制决定的；3、不服行政机关变更，中止，撤销许可证、照的；4、不服行政确认决定的；5、认为行政机关侵犯合法经营自主权的；6、认为行政机关变更或废止农业承包经营合同，侵犯其合法权益的；7、认为行政机关违法集资，征收财物，摊派费用或违法要求履行其他义务的；8、认为行政机关没有依法办理申请的证，照或审批，登记有关事项的；9、申请行政机关履行保护人身权利，财产权利，受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；10、申请行政机关依法发放抚恤金，社会保险金或最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；11、认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益的。
《行政复议法》第七条规定，行政相对人在对行政行为申请复议时，可以一并提出对该行政行为所依据的有关规定的审查申请。
海关没收执法中存在的问题与执法建议
院法制办关于严格查禁非法 运Байду номын сангаас 、储存 、买 卖成 品油 的通 知》 、海 关 总署 《 关于 打击非法 进 口 “ 红油 ” 的公告 》 、《 国务院办公厅关于加强进 口汽车牌证管 理 的通知》 等 等 ，由此也 引发 了大
量 的诉 讼 。 ①
２ ．法 律 问题
《 中华人 民共和 国行政处罚法》 （ 以下简称 《 行政 处罚法》 ） 规定 ，只有法律和法规才有 权
律是否准确进行 司法审查 时 ，法 院普遍 性地 不对 执法依 据 的效力层 级作 出 明确 的界定 。 比如 ， 在２ ０ １ ４年广东高 院终审 的赖灿林与 中华人 民共和 国南 沙海关行政处罚决定 纠纷 上诉案 、 ④ 伦 信
刚与 中华人 民共 和国南沙海关行政处罚决 定 纠纷上诉案 、 ⑤ 苏尾柱 与 中华人 民共和 国南沙海 关
设定没收 的行政处罚 。在无上位法依据 的情况下 ，规 章及其 以下 的规范性 文件无权 自行 设定 没
收 。因此 ，在海关单独 以部 门规章作 出没收 的行政 处罚决定 时 ，事实上是 缺乏法律依 据 的。一 些海关执法人员其实 已经认识到 了这个 问题 。 ② 但海关执法 中的上述 问题却一直得 以延续 ， ③ 法 院也采 取 了回避 的态度 。在对海关 适用 法
足 够 的 重视 ，以致相 同的执 法错 误 在 海 关执 法 中反 复 地 出现 。在 自贸 区以及 “ 一 带 一
路” 的国际化大背景下 ，海关应 当主动提升执法水平 ， 切 实保障＂ ３ － 事人的合 法权益。
关 键 词 ：海 关没收 ；行 政 处罚 ；行 政执 法
没收是海关在 打击走 私行 为 时常用 的行政 处罚 方式 。同时 ，没 收对 于 当事人 利益 影 响 巨 大 ，因此其合法性 常常成 为诉讼 当 中的争议焦点 。为 了梳理 和分析海关在没 收执法 中存在 的问
略论海关行政处罚中的收缴制度
认 为 收缴是 一种强 制性 的具体 行政行 为 ，实质
但不属于行政处罚 ，不受 《 行政处罚法 》第 ２ 条 ９ 关于处罚时效的限制。 ”至于何谓 “ 强制性 的具体
上就是将收缴作为行政强制的一种表现形式 。根据
主流 的学 术 观 点 以及 《 中华人 民共 和 国行 政 强 制
＊ 作者单位 ：大连海关法规 处 ① 在 《 海关行政处罚实施条例》中，“ 收缴”一词出现八次 ，分别在 ６ 条 、６ １ ２条 、６ 条 中。其 中第 ６ ３ １条和第 ６ ３条使用 的是 “ 收缴 罚款” 的表述 ，实质上是行政处罚的执行措施 ，不在本文探讨范围之内。本 文主要是就 《 条例》第 ６ 条规定 的收缴制度进行探讨 。 ２ ② 贾小宁 、周艳 ：《 知识产权海关保护 》 ，中国海关 出版社 ２ ０ ０ ５年版 ，第 １５页 。 ０ ③ 叶必丰 ：《 行政法学》 ，武汉大学 出版社 ２ ０ ０ ３年版 ，第 ２ ９页。 １ ④ 贾小宁 、周艳 ：《 知识产权海关保护 》 ，中国海关 出版社 ２ ０ ０ ５年版。 ⑤ 励志斌 ：《 ＜ 处罚实施 条例＞适用 中的若干 问题研究 》 ，海关 总署政法 司网页 ，ｈｔ ：／ ｌ ． ９３ ． ９ ／ｆ／ ｅ ／ ｆ ｔ ｐ ／ ｏ ９ ． ５ １２ ｚｓｈ ｗｓｎｗ。 ｉ
原 因 ，无法 根据 《 行政 处罚 法 》 的规 定作 出没 收 的
行 政行 为” ，大多 数 观 点将 之 解读 为一 种 行 政强 制
措 施 ，也 即认 为 收 缴 属 于 行 政 强 制 措 施 的范 畴 。 ②
有 的学 者认 为 ，收缴是 对违法 行为 或非法 财物 的一 种 行 政 制 裁 行 为 ，是 一 种 非 模 式 化 具 体 行 政 行 为 。 有 观点 认 为 ，收缴 是 可 以对 当事 人 的财 产 或 ③ 者其他 物 品做 出临时控 制 占有 或最 终处分 的行 政决
论海关行政处罚基准制度的构建
凯 ：论 海 关行 政 处 罚 基 准 制度 的构 建
・
海 关 法 ・
论 海 关 行 政 处 罚基 准 制 度 的构 建
王 凯
摘
要 ：行政裁量权的不 当行使 是海关行政 处罚 统一性 问题 的主要症 结，从海关行 政处罚裁量
权 的内容和性质来看 ，应考虑引入 “ 基准制度” ，以达到规范裁量权行使 的效果 。本 文在 阐述基准制 度概念特征 、分析海关基准制度现状的基础上 ，论 述 了海 关全面构建 行政处 罚裁量基准 制度 的基本 原则 、基本框架和基本 内容 ，并对构建 中应 当注意 的几个 问题作 出阐释 ，以期为海 关行 政处罚 统一
分析以上现象 的原 因 ，不难发现海关行政 处罚统一性 问题之所 以长期存 在且难 以根 治 ， 其症结就在于其 中的行政裁量权 。我 国海关行政裁量权呈现出执法依据 的模糊性 和裁量 内容 的不可操 作性 、裁量 幅度 的过宽性 ，导致行政处罚 的不可控 、不统一 。
一
是认定行为性质 的裁量权 。如 《 海关行政处罚实施条例 》（ 以下简称 《 条例 》 ）第十五
力推广 的 “ 基准制度” 。 （ 一 ）基 准 制 度 的概 念 和 特征
对于行政处罚裁量基准 的概 念和 内涵 ，国内尚没有统一 说法 ， 目前较 为通用 的定 义是 “ 根据 当事人违法行 为的事实 、性 质、情节 以及社会危 害程 度等因素 ，将 法律 、法规 、规章 所规定 的处罚 幅度 ，按照合法合理 、公平公正原则 ，进行合理细化 和分解 ，以此约束 自由裁 量空 间，防止执法 随意化 ，真正体现依 法行政 、执法 为民的理念 。 ” ② 笔 者认为 ，行政 处罚 裁量基准 的本质是 细化和规范执法实践 中的常见情形 ，将 “ 依经验的判定”变为 “ 依规范 的 判定” ，形成对个案处理的一般性规律 ，是对行政处罚裁量权进行解释和约束 的一大创新 。 应该说 ，在立法不能穷尽行政处罚实践中遇到各类情节和处罚效果 的情况下 ，法律 的固 有 缺陷就会使得其与个案之问存在着相 当的距离 。裁量基准作 为一种行政规范 ，一方 面因其
海关行政处罚裁量基准的几个问题
海关行政处罚裁量基准的几个问题《海关处罚条例》第十五条规定，商品进出口申报不实，影响税款征收的，处漏缴税款30%-200%的罚款，那么，什么情况下罚30%？什么情况下罚200%？以往，海关并没有对社会公开裁量基准。
2022年10月8日，海关总署发布了《海关行政处罚裁量基准（一）》（征求意见稿），及其《轻微违法免罚事项清单》和《初次违法免罚事项清单》等附件，向全社会公开征求修改意见。
老林认为，这是海关开门立法的一种态度和信心，对海关法律关系相对人来说，也是一次表达想法和发表意见的难得机会。
老林作为海关法律研究工作者，有责任予以研究和评价，也有义务发现意见，希望能对制定一部适度、合理的处罚裁量基准，尽绵薄之力。
囿于篇幅限制，本篇先对《裁量基准（一）》提出如下几点意见，供各界参考：一、同一当事人对同一货物、物品，实施多个违法行为的处罚基准。
（第五条）同一当事人对同一货物、物品，既实施了走私行为，又实施了违反海关监管的行为，如果两个行为之间存在因果关系，根据因果关系的处罚原则，应当择一重者处罚，若对两个行为同时予以处罚，则属对违法行为的重复评价。
但是，择一重者处罚，是对较重违法行为的处罚，不是处罚幅度上的从重处罚，若对较重行为处罚的同时，再从重处罚，没有法律依据。
《裁量基准》第五条，规定当事人实施了走私行为，又实施了违规行为，海关选择对走私行为予以处罚，就是择重处罚，如果在择重处罚的基础上，再从重处罚，实属不妥。
走私行为与违规行为的择重处罚，在处罚阶次上，根据一般情节的走私行为予以处罚即可，不需要并处罚款。
如果当事人就同一批货物、物品分别实施了两个或者两个以上的违反海关监管规定行为，且行为之间有因果关系，则选择一个的法定处罚幅度上限或者下限较重的法条处罚即可，不需要再从重处罚（除非存在从重情节）。
由于本规定是行政处罚的裁量基准，裁量基准的上限或者下限，是对当事人实际处罚的幅度，应当以裁量基准的上限或者下限进行判断为妥，不宜以法律条文处罚幅度的上下限作为判断标准。
海关罚没财物管理问题及措施浅谈
海关罚没财物管理问题及措施浅谈作者：刘忠庆来源：《财会通讯》2008年第09期为规范罚没财物管理，根据《海关法》、《行政处罚法》以及《拍卖法》等有关法律、法规，海关总署陆续制定了《海关罚没财物管理办法》等一系列规章制度，罚没财物管理日趋规范。
但在实际执行中仍存在一些问题，应引起有关部门的高度重视，并切实加以改进。
一、海关罚没财物管理的问题第一，违规作价变卖罚没物品。
财政部、海关总署规定：对国家法律、法规允许流通的各类走私货物、物品，在案件结案之日起15日内，由财政部驻各地财政监察专员办事机构和各地海关依照《拍卖法》的规定，共同委托当地政府指定的拍卖行公开拍卖，不得交由其他商业渠道作价收购。
但有的海关却违反规定，在查扣的物品案件终结后，不按规定执行，而是私自与销售商签订协议，由销售商变卖处理；有的海关按“评估”价格销售或按低于“评估”价格销售；有的海关虽然委托拍卖行拍卖，但不发布拍卖公告，而是单方面直接与意向购买人交易，拍卖底价与成交价相同，造成国有资产的严重流失。
第二，违规拍卖罚没物品。
原国家经贸委、海关总署规定：凡海关依法没收的进口汽车、摩托车等车辆均以公开拍卖的方式处理，拍卖所得收入全额上缴国库。
但有的海关委托拍卖行违规拍卖，通过不合规的拍卖方式将走私物品合法化。
这次拍卖虚构了拍卖交易过程和交易记录，实质并未进行公开拍卖。
另外，有的海关还将查扣的进口走私车不经拍卖行拍卖，而是直接交由汽车销售公司或物资贸易公司销售，严重违反了公开拍卖的规定。
第三，依法扣留应先行处置的货物变卖滞后。
《海关法》规定，海关依法扣留的危险品或者鲜货、易腐、易失效等不易长期保存的货物、物品以及所有人申请先行变卖的货物、物品、运输工具，经批准可先行依法变卖，避免造成不必要的损失。
但在实际执行中，有的海关对此重视不够，业务、办案部门工作效率低，对符合先行变卖条件的货物、物品等，不及时通知财务部门予以变卖、处置，致使扣押货物长期存放，处理不及时，货物变质、过时，失去使用价值，或无法完全变现价值，造成损失。
现阶段我国行政执法存在的问题及对策思考
唯实 行政发展 2004年第8-9期 XING Z H E NG F A Z H AN现阶段我国行政执法存在的问题及对策思考吴辉阳(江苏警官学院,江苏南京 210012)一、目前我国行政执法存在的问题及其原因1.现行行政执法体制缺乏明显的法治特性,损害了执法机关的执法权威与效能。
作为现代行政的重要组成部分,行政执法主要是指行政机关为了实现国家行政管理的目的,依照法定职权和法定程序,执行法律、法规和规章,直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响相对人的权利义务的行为。
由于行政执法行为效力的恒定性,即在撤销前不得认定为无效,其对相对人的权利义务和公共利益关系重大,因而现代行政法治要求作为行政执法载体的行政执法体制,即行政机关的设立,职责的界定,权力的取得、分配和运作,都必须符合行政执法的要求和基本价值取向。
然而在我国政治体制改革未获重大突破、政府职能未完成根本转变的情况下,我国目前所形成的行政执法体制明显缺乏法治特性。
突出表现在以下两个方面:首先,行政执法权横向太分散,行政执法机关的设置也较混乱,且权限划分不清,从而引发执法混乱的问题。
根据我国宪法和组织法的规定,各级人民政府是各级国家行政机关,享有国家行政权力。
但由于政府职能未得到合理界定,政府的执法权力都分散到政府的各部门手中,造成执法队伍过多过滥,大盖帽满天飞。
有的地方政府随意设立各种执法机构,如郑州市及所辖各区竟然都设立了“馒头打假办公室”,以加强对馒头食品卫生的监督检查,而这一职责本应就由卫生防疫站负责,“馒头办”后于2001年春在中央电视台被曝光批评后撤销。
有的中央业务主管部门强制地方设置不必要的对口机构,否则便以不给钱物相要挟,迫使地方非设不可。
这使得我国大多数市一级执法队伍都在100个左右。
老百姓把这种状况称作“几十顶大盖帽,管着一顶破草帽”。
执法队伍过多过滥,引发的问题很多:一是职权交叉问题严重,执法矛盾重重,有的应该由政府管的社会领域,却因权限划分不清、责任不明而无人管理,出现所谓执法空白地带;有的社会领域却因利益驱动,各个执法部门争着管,抢着管,出现多头管理、重复执法的现象,产生所谓“执法密集地带”。
海关行政处罚制度
海关行政处罚制度一、海关行政处罚的适用范围二、海关行政处罚的措施和程序海关行政处罚的措施主要包括：罚款、没收违法所得和违法物品、暂扣相关证件和设备、责令改正等。
对于情节严重的违法行为，海关还可以采取行政拘留、吊销许可证等强制措施。
海关行政处罚的程序主要包括：立案调查、听证、作出处罚决定、处罚告知等环节，以确保处罚的公正、合法。
三、海关行政处罚的主体和权限四、海关行政处罚的特点和意义1.维护国家海关的权威和形象。
海关行政处罚制度的实施能够显示国家海关的威严和力度，维护国家的形象和利益。
2.打击违法行为，保障国家经济安全。
海关行政处罚能有效打击各类违法行为，尤其是走私、虚假报关等行为，保障国家经济安全和社会秩序。
3.教育和警示从业人员。
海关行政处罚不仅是一种惩罚措施，更是一种教育和警示。
通过公开处罚案例，可以增强从业人员的法制意识，使其自觉规范行为。
4.提高办案效率和质量。
海关行政处罚制度的实施能够规范海关办案程序和要求，提高办案效率和质量，提升公众对海关执法工作的满意度。
在海关行政处罚制度的完善过程中，还应注意以下几个问题：一是加强执法人员素质培养和队伍建设，提高执法水平和公正度。
二是加大对从业人员的法制教育与培训力度，增强其法律法规意识和规范行为的能力。
三是加强与其他执法机关的协作和配合，形成综合治理的合力。
四是加强对海关行政处罚制度的宣传力度，提高公众对制度的认知度和理解度。
五是进一步完善海关行政处罚相关法律法规，切实解决在实施过程中的矛盾和问题，确保制度的顺利实施。
新形势下我国口岸海关监管职能存在的问题及对策研究——以上海海关为例
政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入冲突与战争状态。霍布斯 说过：“在没有一个共同权力使大家都慑服的时候，人们处在所谓的战争状态之 中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。一２但是，政府一旦产生，因其强制 性和人为性而具有侵犯性。对人类社会来说，政府是免不了的，但又具有侵犯性。 所以，人们往往说，政府是必要的邪恶。潘恩就说过：“社会在各种情况下都是 受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；
～ｌ
ａｂｓｔｒａｃｔ
一２
１．４研究方法～……——…——一１ 第一章导论
—３
Ｉ．Ｉ口岸海关监管概念的界定
—３
Ｉ．２国内外相关研究状况
—４
１．３研究的内容
１０
Ｉ
２．１我国海关的职能及其演进一一～——１２ １．５论文结构
第二章我国海关职能及其发展
１２
２．２新形势下海关非传统职能发展的动因
·１３
当前海关行政案件执行工作的疑难问题及应对策略
对象与刑事案件有很大区别 ，海关行政案件执行对 象 主要 限于物 、行 为和 资格 。如 没 收走 私 货物 ，执
行对象就是物 ；责令退运 ，执行对象就是行为 ；对 当事人依法作出暂停从事有关业务或者取消其报关
从业 资 格 的执 行 对 象 就 是 资 格 。虽 然 《 海关 办 理
序规定》首要 目的之一就是为 了规范海关 办理 行 政处 罚 案件程 序 ，对 海关 行政 案件 执行 的期 限、方
式 、环 节 、权 限和步 骤进 行规 范 。该程序 性规定 体
现两方面原则 ：一是法律优位原则 ，即一切海关执 行行为都要与法律法规相一致 ，不得与之相悖 ；二
作者单位 ：广州海 关缉私 局。
５ ３
上海海 关学院学报
２１ ００年第 ３期
是法 律保 留原则 ，即海关 执行行 为 只能在法 律规定
法 院和海 关均 可成 为海 关 行 政 案 件 强 制 执行 主体 ， 同时海关 是海 关行政 案 件强 制执 行 的主导 者 和主要
条例》 第六条第 一款赋予海关 侦查走私犯罪公 安
机构治安处罚权 ，海关侦查走私犯罪公安机构对有 关抗拒 、阻碍海关侦查走私犯罪公安机构依法执行 职务 的行为人 可 以给 予警 告 、罚款 或拘 留的行政 处 罚。该条款虽然涉及人身限制，但其执行 主体、适 用 范 围受到严 格 限制 ，为 海 关行 政 案 件 执行 特例 ， 不具普遍性 ，不属于传统意义海关行政案件范畴。 （ 三）执行程序法定性 。海关行政案件执行必 须严 格依 照法 律 、法 规 或 者 规章 规 定 的 程序 实施 ， 没有法 定依 据 或 者 不 遵 守 法 定 程 序 的行 政 处 罚 无 效 ，这 是 行 政 合 法 性 原 则 的 要 求 。制 定 《 关 行 海 政处罚实施条例》 和 《 海关办理行政处罚案件程
《【试论统一我国海上行政执法主体】 行政执法主体依法履行》
《【试论统一我国海上行政执法主体】行政执法主体依法履行》3.1.2主要海洋国家海上执法主体的职能世界上最著名的是美国海岸警卫队（uscoastguard），成立于1790年，它是美国政府对其海域、港口、湖泊和内河，实行水上安全监督管理的主管机构，在二战中属美国海军领导，后归美国运输部领导。
[7]《美国海军法》规定，海岸警卫队在战时按照总统的命令，转隶属海军参加作战，是美国五大武装力量之一，它也是世界上最大的海岸警卫队，号称世界第十二大海军、第七大海上空军。
[8]在xx年的美国“9·11”事件之后，xx 年11月25日，布什总统签署了第5005号总统行政令，创建美国国土安全部。
为加强海上安保工作，xx年3月1日，将美国海岸警卫队从运输部正式转入新组建的国土安全部统一管理。
[9]海岸警卫队除了继续履行海上执法、海上安全、海上治安、海上交通管理等职责外，把履行国土安全职责提到了重要的位置，将加强国土守备贯穿于其组织调整、武器装备、执勤作战等方面。
[10]日本海上保安厅（japancoastguard），属国土交通省管辖的海上执法机构，承管海上交通安全、巡逻领海和200海里经济专属区水域、维持港口和海上秩序、负责海上搜救、防止海洋污染、发布航行通（警）告、执行海域及水道测量、承担港长职权、完成海洋法规规定的业务等。
[11]日本海上保安厅为世界第二大海岸警卫队，装备十分优良，有大量的巡视船和飞机，日本政府对这支海上执法的队伍是十分重视的。
英国皇家海岸警卫队隶属运输贸易部领导，成立于1831年，最早为税务部领导下的海上缉私机构，于1856年移交给海军领导，其职能类似于美国的海岸警卫队，代表政府掌管海上安全、海难救助，取缔海上走私及沿海巡逻；1923年划归商务部，将取缔走私及沿海巡逻工作留给海军管理，其它职责不变。
现已与海事部门合并，组建海事与海岸警卫局（mcga——maritimeandcoastguardagency）。
加强海关执法统一性建设的现实思考和路径分析
关员在不同的时间对相 同的问题 产生前后矛盾的不同判断 ，出现了尺度不一的情况 。由于
海关行政执法行 为具有重 义性 的特点 ， 日常执法 实践 中经 常需 要对相 同或类似 问题进行 处 理 ，这样 的执法方式 、执法结果将严重影响海关执法 的公信力 。
（ 二） 自由裁量权行使 不尽规 范
调机制 ，不利 于实现海关 执法的整体效能和执法统一性 。有 的海关随意改变或变通执行 总署
规章制度 ，导致原本统一的执法依据和业务规定在不 同关 区出现执行差异 ；有些海关 之间对
执法依据的立 法原义 和适用范 围理解不一 ，执法人 员不能正确处理新法与旧法、上位法与下
位法 、一般法 与特别法之间 的关 系 ，造成适用执法依据 的不统 一。不 同海关 、同一海关 不同 业务现场甚至同一现场 的不 同关员在不 同的执法标 准下各 自为战 ，有 的甚至是同一现场 、同
这就要求海关 在处理具体 问题时必须行使一定的 自由裁量权 。当前海关行政执法 自由裁量权 几乎涵盖 了海关所有业务部 门的各个业务环节 ，其 表现形式包括 对事实认定 的 自由裁量权 、 行政处罚种类及 幅度 的 自由裁量权 、选择不 同程序及如何执行程序的 自由裁量权 、选择行政 行为方式 的 自由裁量权 、作 出具体行政行为时限的 自由裁量权等 。当前海关立法对 行使 自由
上 海海关学院学报
２ ０ １ ３ 年 第 ３期
加强海关执法统一性建设的现实思考和路径分析
黄旭荣
摘 要 ：本文总结剖析 了当前海 关执 法不统 一的主要表 现形 式及造成 执法不统 一的 主要原 因，
并从完善制度规范、规制 自由裁量权 、健全执法机制 、强化执 法监 督、提高 队伍素质 等方面提 出了
论海关行政处罚“一事不再罚” 的原则
∗作者简介：王丽英，上海海关学院国际交流部主任㊁教授㊂论海关行政处罚 一事不再罚 的原则王丽英∗㊀摘㊀㊀要：修订后的‘行政处罚法“第２９条规定： 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚㊂同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚㊂ 理论和实务界对此概括表述为 一事不再罚 ㊂法律设定 一事不再罚 ，其目的是防止处罚机关滥用职权对行政相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，进而保障行政相对人合法权益不受违法行政行为侵犯㊂在海关执法实践中，出现同一当事人的一个违法行为触犯不同法律规范，或违法行为处于持续或连续状态，或同一当事人的同一批货物既构成违规又构成走私，或同时违反两个以上监管规定的现象时，海关如何认定违法行为 事数 ，就成为了判断是否违背 一事不再罚 原则的关键点，而 违法事数 确定的前提是梳理 违法形态 ㊂因此，对 一事 不再罚 等法律概念内涵外延的研究显得非常有必要㊂关键词：一事不再罚；违法事数；海关行政处罚㊀２０２１年１月２２日，由中华人民共和国第十三届全国人大常委会第２５次会议修订通过的‘行政处罚法“对行政处罚概念做了明确规定㊂其第２条规定，行政处罚是指行政机关在行政管理过程当中，对违反行政管理秩序的公民㊁法人或者其他组织，以依法减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为㊂一些教材中也有相似的概念㊂如行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人（即公民㊁法人或其他组织）所给予的行政制４９裁或惩戒㊂①即行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行政相对人实施的惩戒（减损权益或增加义务）行为㊂ 行政处罚 是海关行政执法的重要手段，事关行政相对人诸多利益㊂如何正确地适用法律，就涉及相对人利益及海关行政行为规范运行的问题㊂针对行政处罚实践中存在的多头处罚㊁重复处罚等现象，现行‘行政处罚法“第２９条规定了 一事不再罚 原则，目的是防止行政主体滥用行政处罚，保障行政相对人合法权益不受违法行政行为侵害，体现 过罚相当 的处罚原则㊂一㊁解析 一事不再罚 原则之法律表述在‘行政处罚法“总则部分未规定 一事不再罚 ，而是规定在该法第四章 管辖和适用 中，即对当事人同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚㊂那么在实践中如何理解 一事不再罚 呢？第一， 一事不再罚 主体特定㊂从行为角度看，行政处罚是具体行政行为，实施行政处罚行为的主体是拥有行政职权的主体，即行政主体（包括行政机关和法律㊁法规㊁规章授权的组织）㊂②世界各国的行政处罚制度多有不同，有些国家如美国，公民违反行政法规的行为，多是法院裁决处罚的，即所谓的行政刑罚制度㊂而我国的行政处罚制度与理论则不同，所有行政处罚都是由行政主体实施的，而不是由行政相对人实施的行为㊂行政处罚权只归属于行政主体一方，任何行政相对人都不拥有行政处罚权㊂但这也并不是任何行政主体均有行政处罚权，只有经法律法规明文规定拥有行政处罚权的行政主体才能在其权限范围内实施行政处罚㊂海关作为拥有行政处罚权的行政机关，理应受 一事不再罚 规则的约束㊂第二，相对人违法行为的独立性或同一性㊂行政处罚是行政主体针对行政相对人作出的，是行政主体针对违反行政管理秩序的相对人的一种处罚㊂从这种意义上说，行政处罚是违反行政管理秩序的相对人的一种行政法律责任，而不是行政主体的法律责任㊂行政主体在认定相对人违法行为时，一定注意一个违法行为的独立构成和同一性㊂③ 一事 是指相对人客观上仅实施了一个独立完整的违反行政法律规范的行为或违反行政管理秩序的行为㊂所谓同一违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为，是一个违法事实而非一次违法事件㊂第三， 罚款 处罚的一次性㊂根据‘行政处罚法“，行政处罚的种类包括警告㊁罚款㊁拘留㊁责令停产停业㊁吊扣证照㊁没收㊁其他等㊂在行政处罚种类中，罚款是最多的形式，在实践中也是使用最多最广的处罚措施，所以 一事不再罚 原则就规定同一违法行为不得给予两次罚款处罚㊂罚款是为违法行为人设定的金钱给付义务，如海关对违反海关行政法规行为人设５９①②③张世信㊁周帆主编：‘行政法学“，复旦大学出版社２００１年版，第２１５页㊂姜明安主编：‘行政法与行政诉讼法“（第三版），北京大学出版社㊁高等教育出版社２００９年版，第３１０页㊂宋炳庸著：‘法律行为基础理论研究“，法律出版社２００８年版，第５４－８１页㊂定的在一定期限内缴纳一定数额钱款的处罚㊂罚款是对违法行为人的合法收入的依法剥夺，对非法收入的剥夺则采取没收方式，这是行政罚款与行政没收的主要差别㊂罚款的数额由法律规定，实施处罚的主体无权随意罚款㊂该法第２９条规定，如果一个违法人同一违法行为同时触犯两个以上不同性质行政法律法规，应由两个以上不同行政机关分别实施行政处罚，则不得给予２次以上罚款处罚㊂意指：（１）罚款与其他种类并处或罚款外其他种类处罚时不受 一事不再罚 规则约束；（２）如果一个违法人的同一违法行为同时触犯两个以上不同性质行政法律法规，不同机关可依据不同性质行政法律法规，作出除罚款以外的处罚；（３）同一行为与同类行为要分开㊂为了对行政违法中的屡犯，即在刚刚因某一违法行为被处以行政处罚后不久，不但没有感受到威慑力，反而又重新实施同 性质违法行为的相对人进行彻底教育，维护法律的神圣和尊严，行政机关可以再次予以处罚，而不应该受 一事不再罚 的限制㊂如某企业于２０１１年１月进口１台减免税设备后，未经海关许可分别于２０１１年３－６月㊁９－１２月及２０１２年２－８月期间，将该设备擅自抵押给Ａ㊁Ｂ㊁Ｃ三家银行用于贷款，就属于同类行为而非同一行为；（４）给予违法行为多种制裁的，不受 一事不再罚 规则约束㊂行为人的一个行为既违反行政法的规定，同时又触犯刑法或民法中的某个条款的，存在受多种法律制裁的可能㊂（５）对共同违法人，可以同时处罚，虽然属一次作出两个或以上处罚，但不受 一事不再罚 规则约束㊂‘中华人民共和国海关行政处罚实施条例“（以下简称‘实施条例“）第５１条是关于 一事不再罚 的规定㊂海关执法实践中，经常遇到同一当事人或同一当事人的同一批货物既构成违规，又构成或同时违反２个以上监管规定的现象，此时，海关如何认定行政相对人违法行为的 违法事数 是不违背 一事不再罚 适用规则的关键点，其前提是在实践中梳理 违法形态 ，进而指导海关行政处罚实践㊂二㊁海关适用 一事不再罚 原则时存在的问题（一） 一事不再罚 原则没有对多个主体处罚提供法定指引一事不再罚 原则强调行为人基于其实施一个违法行为受到处罚后，任何机关不得以同一事实和理由再次进行行政处罚㊂然而，由于违法行为侵犯多重社会关系㊁涉及多个行政管理领域的情形客观存在，如何限制多个处罚实施主体对同一违法行为的重复处罚就成为了十分棘手的问题㊂如出口假冒伪劣产品，不仅影响了进出口管理秩序，同时也影响了国内市场秩序㊂因此，当发现出口假冒伪劣产品，海关会根据‘海关法“‘海关行政处罚实施条例“‘进出口商品检验法“等依法给予相应处罚；对未履行合理审查义务的报关企业㊁出入境快件企业，海关在对其处以罚款的同时，将视情节暂停其报关业务㊂企业被处罚的，海关将向商务主管部门通报企业被处罚信息，由其暂停企业的对外贸易经营活动，海关根据商务主管部门的决定，对该企业的进出口货物不予办理报关验放㊂同时，商务部和国家市场监督管理总局也会通报进出口企业 黑名单 ㊂６９（二） 一事不再罚 原则没有提供对适用法律冲突时的规则实践中，一个行为触犯的法律依据不同，其处罚种类和数额也不同㊂执法中如何处理此类法律冲突， 一事不再罚 原则没有提供可行的适用规则㊂２０２０年３月３１日，海关总署㊁商务部㊁国家药品监督管理局联合发布‘关于有序开展医疗物资出口的公告“（以下简称‘公告“），要求出口的新冠病毒检测试剂㊁医用口罩㊁医用防护服㊁呼吸机㊁红外体温计等５类产品必须取得国家药品监管部门相关资质，符合进口国（地区）质量标准要求㊂海关对于‘公告“所列医疗物资实施１００％单证审核，重点验核品名㊁数量与申报是否相符，外观是否霉变㊁是否超出保质期㊁是否破损及侵权㊁是否存在夹藏夹带㊁掺杂掺假㊁以次充好㊁以假充真等情况㊂对于出口医疗物资掺杂掺假㊁以次充好㊁以假充真㊁以不合格商品冒充合格商品的，海关依照‘进出口商品检验法“的规定，责令停止出口，没收违法所得，并处货值金额５０％以上３倍以下罚款㊂‘产品质量法“第５０条也有类似规定㊂同样情况在‘消费者权益法“中却有不同处罚种类和罚款数额，根据‘消费者权益法“第５６条，在商品中掺杂㊁掺假㊁以假充真㊁以次充好，或者以不合格商品冒充合格商品的，由工商部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告㊁没收违法所得㊁处以违法所得１倍以上１０倍以下罚款，没有违法所得的，处以５０万以下罚款；情节严重的，责令停业整顿㊁吊销营业执照㊂可见，违法行为人的一个行为触犯了不同的部门法，其处罚的种类㊁罚款的基础（有的是货物价值㊁有的是违法所得）㊁罚款的额度（比例式㊁倍数式㊁定额式）均不同，这促使我们思考如何适用法律才能与 一事不再罚 原则不冲突㊂（三） 一事不再罚 原则没有预见联合惩戒制度问题联合惩戒是指多方主体以直接或间接方式，对失信主体或行为实施一定期限或限制或禁入的信用约束措施，使其修复信用㊁营造公平诚信环境的一种社会治理方式㊂联合惩戒坚持四个原则：一是失信受限原则，让失信者在一定期限内感受到与守信者差别化的对待；二是比例适当原则，联合惩戒和失信程度相匹配；三是鼓励修复原则，建立主动自新㊁自我纠错的鼓励机制；四是依法惩戒原则，法不授权不得为㊂海关对于出口医疗物资以伪报瞒报方式逃避海关监管的，依照‘海关法“‘海关行政处罚实施条例“的规定，没收走私货物及违法所得，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究其刑事责任㊂对于出口医疗物资掺杂掺假㊁以次充好㊁以假充真㊁以不合格商品冒充合格商品的，海关依照‘进出口商品检验法“的规定，责令停止出口，没收违法所得，并处货值金额５０％以上３倍以下罚款㊂企业违法被行政处罚或追究刑事责任后，海关将被处罚企业违法信息归集到信用信息共享平台，由相关部门开展协同监管或联合惩戒，包括限制申领配额㊁限制申请国家财政资金支持㊁限制参与政府采购活动及限制向金融机构贷款等㊂企业被行政立案调查的，正在申请认证高信企业的，海关将终止其认证；处罚决定作出后，处罚信息将作为企业信用管理的依据；降为失信企业的，海关将对其进出口货物采取１００％查验㊁全额担保㊁不适用 两步申报 制度㊁不予免除查验吊装㊁移位㊁仓储等费用㊁不适用汇总征税制度等惩戒措施㊂ 联合惩戒 是否违背 一事不再罚 原则的本意也是值得我们思考的问题㊂７９（四） 一事不再罚 原则没有穷尽海关执法实践中出现的诸多现象在海关执法实践中，经常遇到同一当事人的一个违法行为触犯不同的法律条文或法律规范，或者违法行为处于持续或连续状态，或同一当事人的同一批货物既构成违规又构成或同时违反２个以上监管规定的现象，此时海关如何认定行政相对人违法行为的 违法事数 是海关行政处罚是否会违背 一事不再罚 原则的关键点㊂如温州市土产畜产品对外贸易公司出口货物申报不实违规行政处罚一案，④相对人温州市土产畜产品对外贸易公司在２００６年１１月２２日，委托宁波某国际物流代理有限公司以一般贸易方式向大榭海关申报出口一批货物，报关单号为３１０６２００６０５６６９８４９６４，申报内容为总价为７７３０美元的纸盒（商品编号为４８１７３０００００，出口退税率为１３％）㊁总价为１１８６２美元的玻璃烟灰缸（商品编号为７０１３９９００００）和总价为１４６４０美元的钥匙扣（贱金属制，商品编号为８３０８１０００００）㊂经大榭海关查验，实际货物总价为７７３０美元的塑料包装盒（商品编号为３９２４１０００００，出口退税率为１１％）㊁总价为１１８６２美元的贱金属制烟灰缸（商品编号为７３２６９０９０００）和总价为１４６４０美元的钥匙扣（贱金属制，商品编号为８３０８１０００００）㊂经查，出现申报不实的原因有的是业务员没有认真审核合同，有的是因缺货用其他货物替代，但申报不实结果的客观出现就违反了‘海关法“规定的 如实申报 的义务，并构成违规行为，海关依据‘海关行政处罚实施条例“相关条款予以处罚㊂对于本案，一种意见认为，违法行为人行为是一个申报行为，即一份报关单对应相对人的一个申报行为，同一份报关单项下无论多少项货物申报不实，都应当按一个申报行为处理㊂因此，违法相对人虽然多项内容申报不实，但其向海关只申报一次，系同一违法行为，应承担一次法律责任；另一种意见认为，违法行为人使用一份报关单出口两项货物，每一项申报不实均单独构成申报不实违规行为，分别影响了海关统计和国家出口退税管理，应分别予以处罚㊂此外，海关实践中，还存在许多违法行为连续（当事人基于同一违法故意，连续实施数个独立性质的违法行为）或继续（违法行为从着手实施到行为终了，违法行为与状态在一定时间内处于不间断的持续过程）的现象㊂如当事人于２０１２－２０１５年连续１００次向海关申报进口汽车空调散热器芯，申报税号为８４１５９０９０（属于空调散热装置，暂定关税税率为６％），海关均予审单放行㊂但２０１６年２月５日，海关稽查并审核认定当事人应当申报税号为８７０８２９９０（属于汽车零部件，进口关税税率为１０％），并认定当事人的税号申报错误行为构成申报不实违规，依法应当予以行政处罚㊂⑤本案中，如果认为当事人的税号申报不实行为具有连续性，违规处罚时效就应当从２０１５年最后一次违规申报之日起算，则当事人申报行为没有超过两年时效，１００次的违规全部应予处罚；但如果认为当事人的税则号申报不实行为不具有连续性，那么２０１４年２月６日之前的税则号列申报不实行为已经超过两年的行政处罚时效，依法不能再被追究法律责任㊂可见，在诸多违法现象中，如何认定违法行为 事数 是海关行政处罚中的关键㊂８９④⑤宴山嵘著：‘海关行政执法案例指导“（二），中国法制出版社２０１３年版，第２４０－２５５页㊂参见林倩著：‘老林说法“，中国海关出版社２０１８年版，第４２－５０页㊂三㊁ 一事 表现形态及其认定学界对 一事 的理解纷繁复杂㊂有的是从处罚依据的单一性去理解 一事 ，认为行政相对人的一个行为同时触犯多个法律规范时，有关处罚主体只能依据其中一个法律规范，对违法的行政相对人处以一次处罚；⑥有的是从处罚机关的单一性去理解 一事 ，认为行政相对人的一个行为违反一种行政法规范时只能由一个行政机关做出一次处罚；⑦有的是从违法行为构成要件（包括违法行为主体㊁违法行为客体㊁违法行为主观要件㊁违法行为客观后果）等理解 一事 ；⑧有的是从时空的角度理解 一事 ，认为相对人的违法行为是在一个特定时空环境下，由一定意识支配实施的违反行政法律规范的行为㊂于是将刑法中的连续犯㊁继续犯㊁牵连犯理论引入行政处罚理论中，认为连续行为㊁继续行为㊁牵连行为都应视为一个违法行为㊂⑨上述理解和认识均有它的合理性，但同时也有与执法实践不适应的地方㊂如实践中存在同一当事人的同一违法行为触犯多个法律法规，不同机关依据不同法律法规均有权处以不同种类的行政处罚（除一个机关已处罚），不违反 一事不再罚 原则㊂因此，根据处罚依据认定 一事 或从处罚机关的单一性去理解 一事 是不准确的㊂作者认为，认定 一事 应该考虑违法主体数量㊁违法地点㊁违法时段等因素，进行系统化思考：第一，考虑违法行为主体的数量的变化情况㊂（１）一人一事㊂即一个行政相对人实施了一个违法行为，应认定为 一事 ㊂如某人实施未向海关申报携带超过自用合理数量的物品进境等被海关发现的，构成违规㊂（２）一人多事㊂该情况下综合考虑违法行为时段㊁地点等因素，并通过判断同一性质违法行为的独立性来断定 一事 或 多事 ；如果是两个不同性质的事项就不是 一事 ㊂例１：甲公司以一般贸易方式向海关申报出口一票货物，申报品名为铜制品，申报税则号列为７４１９９９９９９０（出口关税税率为０，出口退税率为１７％），申报总价计人民币１０万元㊂经查，该货物实际应归入税则号列７４０９１１１０００（出口关税暂定税率为３０％，出口退税率为９％）㊂经计核，该申报不实行为导致漏缴税款人民币３万元㊂此案虽然是同一报关单项下的同一项货物申报不实，但同时违反‘海关法“第８６条㊁‘海关行政处罚实施条例“第１５条等，影响了国家税款征收和国家出口退税管理，考虑它们之间的相关性，应界定为 法规竞合 ，按 一事 进行处罚，按特别法优于一般法的法律适用规则进行处罚㊂例２：乙公司以一般贸易方式向海关申报出口一票货物（共２项），其中第１项货物申报品名为焊割配件（连接件），申报税则号列为８４６８９０００００（出口退税率为１５％）；第２项货物申报品名为挂钩，申报税则号列为８３０２５０００００（出口无需提交监管证件）㊂经查，该２项货物实际应分别归入税则号列７４１９９１１０００（出口退税率为０）和４４２０９０９０９０（出口需出境货物通关单）㊂乙公司的一９９⑥⑦⑧⑨高志新：‘中华人民共和国行政处罚法释义“，红旗出版社１９９６年版，３２４页㊂高志新：‘中华人民共和国行政处罚法释义“，红旗出版社１９９６年版，３２４页㊂张言刚：‘行政处罚中一事不再罚的涵义“，‘辽宁行政学院学报“２００２年第２期㊂参见杨海坤㊁章志远：‘中国行政法基本理论研究“，北京大学出版社２００４年版，第２８８－２８９页㊂票（两项）货物申报不实行为是两个独立的行为，同时影响国家出口退税管理和海关监管秩序，应分别予以处罚㊂（３）多人多事㊂即多个相对人基于共同的认识共同实施了两个以上的违法行为，应认定 多事 ㊂（４）多人一事㊂即两个以上行政相对人基于共同的认识共同实施了一个违法行为，应认定 一事 ㊂行政主体根据事实的数量而不根据行为人数量追究责任㊂在构成一事的共同违法行为中，各当事人的法律责任基于在此违法事实中的作用不同而不同，要么是同等作用，要么是主次作用，要么是受胁迫被教唆参与违法等㊂据此作用不同，处罚幅度种类等也不一样，但行为事数为 一事 ㊂第二，考虑违法行为地点的数量或地域的变化情况㊂（１）一地一事㊂即一个行政相对人实施的违法行为在一地或一个地段可以完成，应认定为 一事 ㊂如某人实施了携带超过自用合理数量的物品从上海口岸进境未申报等㊂（２）两地一事㊂即一个违法行为在一地不能完成，需要两地才能完成，两地互为违法行为完成的必要条件㊂如果其他条件不变情况下，此时行为人的行为应视为 一事 ㊂（３）多地一事㊂即同一违法行为跨越数个地段，每一地段的行为是独立行为，互为补充，非互为必要㊂如广州走私货物，运往各地，主行为地是广州，而其他地段是违法行为成立的补充㊂对于跨越多地的同一违法行为，不可因多地而认定为 多事 ㊂（４）多地多事㊂即同一行为人在数地实施同类违法行为㊂如同一行为人在多个口岸低价申报，此时，行为人的每一地的行为都不是依赖其他地域才能完成，每一个都是一个独立的行为，应认定 多事 ㊂第三，考虑违法行为时段的长短情况㊂时间的长短是可以量化的，只不过根据历史㊁国度的不同，时间长短的标准也不一样㊂根据经验法则，时间可分为瞬间和长期性：（１）瞬时性违法行为㊂即一个行政相对人实施的违法行为在难以量化的突然间形成或实施，如旅检过程中与关员发生冲突并实施殴打，此违法行为应判断 一事 ㊂（２）时间短但可以量化状态下发生的违法行为㊂此状态下，不能简单认为 一事 ，也有可能同时构成其他违法行为，不能简单认定 一事 ㊂（３）长时间内实施违法行为㊂一是循环性违法行为㊂即违法行为人的行为有时以周期性状态出现，整个过程是一个循环状态㊂此状态下不能以行为的同一性㊁行为主体的同一性来认定 一事 ，而应认定为 多事 ㊂因为行为人的每一次行为都是独立的㊂如在相隔不太长的时间里多次申报不实，就属于违法行为有继续状态㊂如丙公司２０１８年１－６月期间，先后以一般贸易方式向海关申报出口５０票货物，申报品名均为画框，申报税则号列为３９２６４０００００（出口无需提交监管证件）㊂经查，上述画框实际均应归入税则号列４４１４００９０９０（出口需出境货物通关单）㊂丙公司５０票货物申报不实行为，每一项均为独立的行为，均影响海关监管秩序，应分别给予行政处罚㊂二是继续状态下的违法行为㊂继续状态是指一个违法行为发生后，行为以及由此造成的不法状态一直处于持续之中，继续状态违法行为最大的特征是单个违法行为本身具有时间上的不间断性㊂如‘海关行政处罚实施条例“中关于擅自出租减免税设备的行为，就是一个比较典型的持续型违法行为，应当以 一事 认定处罚㊂但行为人受处罚后仍继续维持该违法行为，则按上述原则界定为新的 一事 ，即个人㊁组织违反同一行政法律规范的行为，在一定时间内其行为的状态仍处于持续之中，在给予一次处罚后，如该行为没有终止，则应再行处罚㊂行为连续或者继续过程中，行政主体依法作出处罚并责令改正后，行为人继续违法的，应构成一个新的违法行为，并可再次处罚㊂００１。
海关行政处罚设定问题研究
一
、
引 言
定得 良好 至关 重要 。本 文从两个 角度对海关行 政处
罚的设定进行研究 ，一是从文本角度着手 ， 探究其
设定 的合法性 和规范性 问题 ，主要 涉及立法技术 问
是过 于简单 、原则 ，对违法 行为及其处罚设
海 关行政处罚设 定不 协调 、不衔接 ，甚至相互
冲突 的情 况还有发生 ，主要 表现 为三种类 型 ：一是
定上 的细化不 够 ，针对 不足 ，以致处 罚条款可操作
性不强 ，需要通 过 不 断 的行 政解 释 予 以明确 统一 ； 二是设定 了义务 ，但对 违反这些 义务 的行 为未设 定 对应 的处 罚。或 者虽然设 定 了处 罚但却无对应 的义
针保 持一致 ，是否 与一个 时期行政 执法机关 的工作 方针 或指导思 想相符 合 ，属 于价值 判断范 畴 ，可称 之为 实质评价标 准 。由于不 同时期有 不 同的法律价 值取 向 ，实质 评价标 准应 当具 有历史 性 ，不能对行 政处罚 的设定作 超历史 评判 ，脱离特 定的历史环境 对行 政处 罚设 定 的优 与劣 进 行 评 价 是 不 科 学 和有
其 他 法 律 、 法规 设 定 的处 罚 。 因素 的 存 在 决定 其 不可 能 影 响 税 、证 管 理 的 违 规 两 种 情 况 。
８ ７
上海海关学院学报
２１ ０ ０年第 １ 期
收三种方式 。
（ ） 处 罚 设 定 的 协 调 性 问题 需 要 加 强 三
一
（ 四） 处罚设 定的规 范性 问题 有待提 高
海关执法统一性建设
海关关于执法统一性建设调研相关问题汇总问题一：进口货物完税价格审查确定问题一、执法不统一的争议：境内输入地点起卸前的运输及相关费用、保险费应计入完税价格；境内输入地点前的运输及其相关费用，保险费应计入进口货物的完税价格。
二、适用法律法规：（一）《中华人民共和国海关审定进出口货物完税价格办法》第五条规定：进口货物的完税价格，由海关以该货物的成交价格为基础审查确定，并应当包括货物运抵中华人民共和国境内输入地点起卸前的运输及其相关费用、保险费。
（二）《中华人民共和国海关审定进出口货物完税价格办法》第五条释义中对“输入地点”的解释为：在承载进口货物的国际航行运输工具进入我国关境后，进口货物首次离开该运输工具的地点。
（三）根据上述规定及释义，海关在审定进口货物运输费用时，对国际联运运输的进口货物在境内输入地点未发生卸货行为的，则计入完税价格的运输费用是进口货物首次离开该运输工具地点时发生的运输费用；对国际联运运输的进口货物在输入地点发生卸货行为的，则其计入完税价格的运输费用是在输出地点前的运输及相关费用。
海关对企业同一时期运用同种运输工具进口的货物审定完税价格时根据输入地点是否发生卸货行为而认定不同的完税价格是否有失海关审价客观、公平、统一的原则。
三、解决建议：在海关审定进口完税价格中运输费用及相关费用、保险费计征标准上，应该明确输入地点之前的运输及相关费用、保险费计入完税价格，而不能仅仅因为企业卸货与否而使得海关认定不同的完税价格。
问题二：无退税率货物能否签发出口退税证明联的问题一、执法不统一的争议：在执法实践中，企业因国税局要求提供出口退税证明联而向海关申请签发无出口退税率货物的出口退税证明联，国税局将出口退税证明联作为审核依据予以留存，对无法提供的按内销货物计提销项税额或征收增值税。
此种情况能否签发出口退税证明联，海关相关法律文件中没有禁止性规定和准予签发的政策依据，造成现场海关在实际操作中出现较强的随意性，并且根据国税部门的文件规定，是否计提增值税取决于海关是否签发出口退税证明联，增加了海关的执法风险。
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海关行政处罚执法统一问题探究【内容提要】当前多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素，加大了海关执法难度，而执法不统一问题尤为突出。
本文分析了执法不统一的表现，阐述了在海关行政处罚中要把握执法统一的内涵，完善执法依据，促进执法统一协调的观点。
【关键词】海关行政处罚执法统一当前多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素，加大了海关执法难度，而执法不统一问题尤为突出。
2008年全国海关关长会议指出，要重视做好案件剖析工作，认真研究司法建议，查找执法薄弱环节，运用法律监督手段，进一步规范海关执法行为。
本文试从海关行政处罚的角度来探讨执法统一的问题。
一、海关行政处罚执法统一的内涵所谓海关执法统一是指海关在行政执法中，以统一的执法理念和关注点为指导，按照统一的执法依据，对于违法事项在法律适用及执法程序上适用同样的标准和尺度，使执法行为给相关管理相对人明确的合理预期，从而达到稳定行政法律关系的效果。
执法统一应该包括以下内容：（一）执法依据统一执法依据统一是行政合法性原则在行政执法中的具体体现和要求。
执法依据统一是执法统一的前提，一是执法依据需合法、明确，不能产生歧义；二是海关执法依据与上位法需保持一致，海关内部的规章制度不能突破法律法规的规定；三是不同执法依据间需协调统一，比如影响出口退税案件的处罚，执法结果需和国税部门的处理保持协调一致。
（二）执法标准统一执法标准统一首先要有明确的违法标准，也就是达到何种违法的程度需启动行政处罚程序；其次需要有统一的证据证明标准，使证据收集有明确的指向；再次要有统一的执法评价标准，以统一的考评标准来衡量执法质量的高低。
（三）执法程序统一程序合法是行政处罚的重要原则，执法程序贯穿于行政执法的整个过程，只有实现执法程序统一，才能确保法律能够得到正确的执行。
执法程序统一要求在调查环节按照法定条件和程序立案；在法定的时间内办结案件，提高执法效率；在采取强制措施时按照必要的原则进行；在案件审理时充分听取当事人的陈述、申辩，符合听证条件的，应积极采用听证的办法，最大限度使执法公开透明；在执行过程中，对于当事人确有经济困难甚至无力履行的，按照程序允许其暂缓或者分期缴纳乃至减免处罚。
（四）执法幅度统一执法幅度的统一并不是要求机械的按照不变的标准执行法律，而是允许根据执法情况的差别存在合理裁量处理空间，但是这种自由裁量应有一个共同的尺度，要考虑与其他同类自由裁量的统一性，避免畸轻畸重的情况发生。
（五）执法理念和关注点统一行政执法要求执法人员具备一定的专业素质和整体视野，能够在执法的同时从整体角度关注执法的统一性。
执法理念是由法治的基本理念决定的，在这一前提下，我们执法的关注点也要注意形势的变化。
在当前构建和谐社会的大环境下，需要充分理解和贯彻“宽严相济”的法律政策在行政执法中的应用。
任何从严和从宽都必须在法律规范内进行，统一把握在执法的各个环节适用从严或从宽的标准。
二、当前海关行政处罚执法不统一的具体表现执法统一是衡量海关行政处罚执法质量的重要标准，海关行政处罚近年来在执法统一方面取得长足进步的同时，在某些方面依然存在着执法不统一的情况，主要表现在：（一）过罚失当所谓过罚失当，指的是海关处罚与违法行为的危害程度不相当，存在着处罚轻重不一的现象。
过罚相当是行政处罚的基本原则，但目前在某些案件的处理上存在着过与罚不相适应的情况。
比如擅自外发加工、擅自抵押减免税设备等单纯程序性违规案件通常具有涉案金额大、危害性小的特点，但根据《行政处罚实施条例》需按照货物价值的5％－30％进行处罚，处罚过重，引起当事人不满。
（二）同责不同罚同责不同罚是指相同的违法行为却给予不同的处罚幅度和种类，甚至引用了不同的执法依据。
目前许多海关在行政处罚中，不仅不同海关对相同的违法行为处罚不一，甚至在同一关区、同一部门对同类违法行为处罚也存在差异，这样做的后果不仅不利于公正执法，也极容易引起复议诉讼，影响执法效果。
（三）量罚情节随意针对不同的违法情节，予以从轻、从重、减轻或者不予处罚处理，是行政执法落实宽严相济法律政策的重要体现。
在实践过程中，对于在何种情况下适用何种情节，不同海关和执法人员有着不同的理解，尤其是适用从轻、减轻情节，不同案件处罚幅度相差较大，执法较为随意，处罚尺度宽严不一。
虽然海关总署在《关于处理特定减免税进口设备违规行为若干问题的暂行规定》、《海关行政处罚罚款幅度参照标准》等文件中明确了部分量罚情节标准，但适用范围较为狭窄。
量罚情节随意使用不仅容易造成执法不统一，也容易引发廉政风险。
（四）证明标准不足在行政执法中，证明标准就是证据达到行政机关对待证事实进行认定的要求。
目前在许多案件的执法检查中发现，案件定性的证据没有形成完整的证据链，有些案件的走私嫌疑没有排除，违规证据又不够充分；有些案件虽然进行了违法事实的认定，但在案件证据上离能够证明案件事实还有一定差距，经不起司法审查。
这些都给案件质量带来隐患，如引起复议诉讼很可能处于不利的局面。
（五）执法程序差异2007年7月1日开始实施的《海关办理行政处罚案件程序规定》规定了海关缉私部门从立案调查到处罚决定、执行的各个过程，对于规范执法、保护当事人合法权益，产生了积极的影响。
但在实际执法中，在执法程序上仍然存在着一些不统一的方面，有些案件对于案件办理效率、扣留措施、担保金收取等方面还存在着不少的问题。
根据2007年宁波海关缉私局对于受处罚企业回访的反馈情况来看，企业对案件办理时效、担保金的收取及手续存在着不少的意见。
三、行政处罚执法不统一的原因分析目前海关行政执法不统一问题是个较为普遍的现象，原因有以下几个方面：（一）法律依据不完善，执法新问题不断出现随着形势的不断发展，执法工作中的新问题不断涌现，一方面海关监管的手段方式发生了变化，如手册联网监管、减免税政策调整、“属地申报、口岸验放”等等，另一方面违反海关监管的新手段、新手法也不断出现，而法律本身具有一定的滞后性，这就造成了某些违法行为的适用依据、适用程序也相对滞后。
另外，海关与其它行政及司法机关存在着法律理解层面上的不一致，在某些难点、争议较大的问题上难以形成统一的认识，给海关案件处理带来困难。
（二）处罚尺度标准缺失造成执法裁量不规范目前，海关在行政执法统一的定性标准和处罚尺度上还比较宽泛，对案件移交的标准和程序不够细化；对于行政执法处罚的幅度标准不够细致，在执行时缺乏参照；对于案件的证明标准没有明确界定。
此外，对自由裁量权的运作缺乏必要的控制和规范，也是导致执法随意和执法不公现象出现的重要原因。
（三）重实体轻程序思想依然存在程序合法是实体合法的前提和保障。
衡量执法行为是否合法，除了事实清楚、证据确实充分、定性准确、处罚适当外，还有一个就是程序合法。
目前执法不一的重要原因就是个别人员过分强调执法的特殊性，而忽视了执法程序的统一性，造成执法程序经不起检查，不同案件的执法流程和效率相差较大，案件办理时间过长，不利于维护当事人的合法权益。
（四）外部执法环境依然严峻，执法监督机制不完善受社会不良风气的影响，执法面临的说情风愈演愈烈，执法人员承受的压力越来越大，这不仅增加了办案人员的廉政风险，也干扰了海关执法的统一性。
而且，目前的监督更多的是通过执法检查等事后的手段，难以保证监督贯穿于执法的全过程；执法责任制的追究也缺乏有效的途径；对行政执法案件的质量考评缺乏统一执法的内容，使执法不统一的情况难以及时发现和预防。
（五）业务增长与人力资源矛盾突出，执法水平参差不齐业务增长和人力资源矛盾是全国海关的一个普遍性问题，尤其是在业务量较大的口岸，业务发展与人员矛盾十分突出。
以宁波海关缉私局为例，2007年共立案调查行政案件3922起，案值9.90亿元，罚没入库8102万元，同比分别增长48％、50％和17％，但全局干警总数仅为148人，其中35周岁以下的人员有109人，占73.65％，而且有44人是入局不足三年的青年警员。
另外，由于执法人员对法律条文理解不全面，对执法行为性质认定不准确，不同执法人员在执法水平、价值取向等方面也存在差异等因素也造成了执法的不统一。
四、树立并落实和谐执法理念，大力推进海关执法统一建设（一）确立正确的执法理念，坚持严格、公正、文明执法执法理念是对法律的本质及其发展规律的一种宏观的、整体的理性认知、把握和构建，是执法行为的指导。
和谐执法理念的本质与执法统一是相统一的。
需要树立的执法理念有：1．严格严肃。
所谓严格执法就是严格按照立法精神和法律原义，按照法定的职权和程序进行执法，切实维护法律的严肃性和权威性。
严格执法是执法统一的基础，只有严格按照法律规定执法才能谈得上统一协调。
2．公正理性。
公正理性，就是在实际办案中要始终坚持法律面前人人平等，坚决抵制权力、关系、人情等与案件处理的不当联结，同时坚持从事实出发，充分考虑案件及其背景的复杂性，正确处理关区执法的特殊性与制度规定的一般性之间的关系，对案件的定性处罚严格把关，既做到准确适用法律，又充分考虑当事人的合法权益，实现法律效果和社会效果的统一。
3．文明规范。
文明规范执法就是用文明的态度、作风办案，同时使用规范化的执法语言、执法程序和处罚尺度，保证执法行为规范化。
面对社会越来越高的执法要求，执法人员一方面要在执法中讲究态度，注意方法，克服“生冷硬”，对行政处罚当事人不仅要依法处罚，更要使其心悦诚服地遵守进出口管理秩序；另一方面要坚持实体正义与程序合法并重，规范执法程序，完善执法制度，严明执法纪律，全面体现执法的统一性。
（二）完善执法依据（法律规范），促进执法统一协调良好的法律规范指的是满足社会需要、符合人民利益的一般性规则体。
没有良好的法律规范，统一执法的根基就不牢固，法治的观念也很容易遭到忽视。
1．加强海关立法工作，健全完善海关法律规范体系和各项规章制度。
进一步推动解决执法工作中遇到的法律规定不明确、衔接不紧密、执法依据不完善等问题；定期清理各类法律规范，避免失效文件引发执法矛盾；制定和完善简单案件的办理制度等基层海关迫切需要的执法依据；做好与其它行政机关和司法机关的沟通工作，取得对海关执法认识上的统一。
2．加强调查研究，不断解决执法疑难问题。
法律适用中出现疑难问题是成文法系与案例法系的差别之一，短期内不可能改变。
因此，必须注重调研，及时收集当前执法中存在的各种问题，在立法部门作出有权解释之前，适时制定切合实际、行之有效的内部规范，以补法律之不足。
宁波海关缉私局根据总署的相关规定，结合实际，近年来通过业务例会、案例研讨会等方式，以会议纪要的形式出台了关于影响通关单和海关统计两类案件、仿真枪案件、零星少量固体废物案件、特定减免税案件等的处理意见，行之有效的解决了在实施《海关行政处罚实施条例》以来的部分疑难问题，为保证案件处罚的执法统一提供了良好的基础，取得了较好的效果。