论行政立法的监督

论行政立法的监督

【摘要】行政立法是特定行政机关获得立法权限之后的行政行为，在其行使行政立法权的过程中，监督主体对行政立法主体和行政立法过程的监督之于维护公民权利、维护法律威严和统一有十分重要的意义。本文通过对行政立法和行政立法监督相关概念的阐述，结合我国现行行政立法体制和行政立法监督体制的发展状况，描述行政立法监督体制中的主要监督主体和主要监督形式，即来自权力机关、行政机关、司法机关对行政立法的监督及其所存在的监督方式局限、监督力度不足、监督机制运行不畅等问题。在法学界现有研究成果的基础上，根据问题产生的原因，大量参阅法学资料，通过理论分析和案例解析的方式，得出本人的一些观点和措施，希望对行政立法监督体制的发展和完善提供一些建议。

【关键词】行政立法监督

一、行政立法的概念

在行政法学界，对行政立法的含义曾有不同的界定。在西方，由于受分权学说的影响，行政机关没有立法权，而为了使行政管理活动有效开展以及相关法律法规有效执行，立法机关依照既定法律，把一部分立法权委任给行政机关。这样，在一定原则范围内，行政机关同样拥有了立法权，因而行政立法也被称为委托立法或准立法。行政立法行为同时具备了行政性质和法律性质。

在我国，行政立法被分为广义和狭义的概念。我们这里讨论的行政立法从属其狭义概念，即指特定的国家行政机关依照宪法和法律规定以及权力机关的授权，在自身职权范围内创制、修改、废止有关国家行政管理的法规和规章的抽象性行政行为。①

根据宪法和立法法的规定，具有行政立法权的国家行政机关包括：国务院，国务院各部委、直属局及各部委管理的国家局，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市级人民政府，国务院特批的较大市的人民政府，经济特区市人民政府以及特别行政区人民政府。

二、行政立法监督的意义

行政立法监督是指有权主体依照法定的职权和程序，以国家强制力为保障，对行政立法活动实施的监管和督察。由于行政机关既是法律的执行者，又是规则的制定者，滥权和违法行为在一定程度上便更容易发生。为了保证行政立法的公正，各国在授予行政机关立法权的同时，也都注意到对立法权的制约：制定严格的授权标准，强化立法机关和司法机关的监督。在行政立法过程中，对立法主体和立法过程的监督，对于保障公民权利和维护法律统一有重大意义。

(一)保障公民和相关组织的权利

由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定人群和不特定事务制定的具有普遍约束力的行为规则，具有普遍约束力和强制执行力，所以一旦它们违宪、违法或不适当，将会对公民和有关组织的权益造成广泛和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位，即行政主体处于绝对优势地位，而行政相对方处于绝对弱势地位，行政机关“既当选手又当裁判”，因此行政立法一旦存在缺陷，将直接损害行政行为相对弱势一方，即普通公民和相关组织的权益。所以必须对行政机关所立之法进行监督和审查。

2013年5月20日，南京市政府法制办举行《南京市行政执法监督办法（草案）》立法听证会，10名听证代表和20多位旁听市民共议这一强调公众监督的执法监管新规。这10名听证代表，身份分别是人大代表、政协委员、专家学者、志愿者和其他社会各界人士；而20多位市民，则是和政府行政执法活动息息相关的个体工商业者、城中村待拆户、交通运输从业者等。面对听证代表提出的

“违规执法遭处罚后的执行力度及监督不足，可能存在换岗不停职的现象”以及市民代表提出的“拆迁工作领导小组有城管、公安、法院执行庭长，导致‘运动员兼职裁判’现象的产生”等问题，南京市政府法制办表示：会将收集到的听证意见汇总至市政府法制办进一步研究修订，新修订的草案仍将举行公开听证会，来征求各阶层意见，维护公民合法权利。

南京市政府的做法，是一个符合行政立法监督工作原则和精神的案例，在出台新法条、新规章之前征求民意，尤其是遵从相对方参与原则，接受利益相关群体乃至全体公民社会的监督，对于维护公民的合法权益有实际意义。对行政立法进行监督的过程，既是维护行政主体权威和尊严的过程，保证行政法规和行政规章合理合法运行的过程，又是保护行政相对方合法权益的过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益受到损害，事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法权益得到救济。

(二)维护法律威严和法制统一

国家行政机关是受权机关，本身并没有固定的立法权，故所有行政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律法规规定的立法主体，除了法律法规规定的立法主体之外，任何组织和机构都没有立法主体资格。即便是受权立法机关，其立法权限不能超越授权机关所授予的权限，其所立法之范围不能超越授权机关所授予之范围，否则便属于越权立法和滥用立法权。此外，行政立法应当遵从合法的立法程序，行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式和顺序，是行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规利规章的活动。在行政立法实践中，行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几个步骤。但是由于立法主体繁多，各立法机关立法人员的素质也不一样，机关领导对立法活动的重视程度也有所不同，在实践过程中，不遵循立法程序，所立之法不规范的现象很普遍。

近十年前，“孙志刚事件”曾经轰动一时：2003年3月17日，就职广州某服装公司的大学生孙志刚未携带身份证逛街，被广州黄村派出所收容。后孙于3月20日在广州收容人员救治站死亡。中山大学中山医学院法医鉴定中心鉴定结果表明：“孙志刚符合大面积软组织损伤致创伤性休克死亡”，即孙志刚是被打死的。后经相关司法程序，该事件相关责任人的法律责任被追究。本案在当时引发了法律界的大范围讨论。2003年5月14日，三位法学博士将一份题为“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”传真至全国人大常委会法制工作委员会，建议全国人大常委会对收容遣送制度进行违宪审查。三位博士指出，根据《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或决定，或由人民法院决定、并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体；《中华人民共和国行政处罚法》第9条规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定；《中华人民共和国立法法》第8条和第9条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。因此，1982年由国务院颁布的收容遣送办法及其实施细则中限制公民人身自由的规定，违反了宪法、行政处罚法和立法法。所以建议对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪和违法审查。经过近一个月的研讨和听证，2003年6月20日，时任国务院总理的温家宝签署国务院令，宣布废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，后来涉及收容遣送的相关条例和制度也因违宪和违法被陆续废止。

《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，坚持了行政立法过程中“下位法必须符合宪法和上位法”的原则，维护了我国法律精神的统一和法律的尊严。国务院和国务院各部委的行政立法权来源于宪法和法律，是基于宪法和法律的授权而产生的，没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而，在行政立法的实践中，由于立法主体繁多，这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别，在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域范围内利益考虑，缺少公正性与协调性。1982年所颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，只考虑立法对城市市容和治安的促进作用，却违背了宪法关于公民人身自由权利的规定。因此，如果不对政府机关的行政立法活动进行有效的监督，其结果可能会出现如下情况：一是超越了自己的立法权限进行立法；二是所立之法与宪法或法律相抵触；三是出现部门之间所立之法，不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象；四是所立之