设区的市地方立法的突围
《2024年设区的市地方性法规批准制度研究》范文
《设区的市地方性法规批准制度研究》篇一一、引言设区的市地方性法规批准制度是现代国家治理体系的重要组成部分，其对于保障地方立法、维护法制统一、促进社会和谐稳定具有重要意义。
本文旨在通过对设区的市地方性法规批准制度的深入研究，分析其现状、问题及发展趋势，以期为完善该制度提供理论支持和实践指导。
二、设区的市地方性法规批准制度概述设区的市地方性法规批准制度，是指在设区的市（包括直辖市、副省级市等）范围内，地方立法机关制定地方性法规，需经过上级立法机关或行政机关的批准程序。
该制度旨在保障地方立法的合法性、合理性和有效性，维护国家法制统一，促进社会和谐稳定。
三、设区的市地方性法规批准制度的现状目前，我国设区的市地方性法规批准制度已经形成了相对完善的体系。
在立法程序上，地方立法机关在制定地方性法规时，需按照法定程序进行审查、论证和表决，并提交上级立法机关或行政机关进行批准。
在内容上，地方性法规需符合宪法、法律、行政法规的规定，不得与上位法相抵触。
此外，各设区的市根据自身实际情况，还制定了一系列具体的地方性法规。
四、设区的市地方性法规批准制度存在的问题尽管设区的市地方性法规批准制度已经取得了一定的成果，但仍存在一些问题。
首先，审查机制不够完善。
当前审查主要以形式审查为主，实质审查力度不够，导致一些不符合规定的法规得以通过。
其次，监督机制不健全。
虽然有上级立法机关或行政机关的监督，但监督力度和效果仍需加强。
此外，还存在立法主体素质参差不齐、立法过程不够透明等问题。
五、完善设区的市地方性法规批准制度的建议针对上述问题，本文提出以下建议：1. 完善审查机制。
应加强实质审查力度，对地方性法规的内容进行全面、深入的审查，确保其符合宪法、法律、行政法规的规定。
2. 强化监督机制。
上级立法机关或行政机关应加强对下级立法机关的监督，确保其严格按照法定程序和要求进行立法活动。
同时，应建立健全社会监督机制，鼓励公众参与立法活动，提高立法的透明度和公信力。
设区的市行使地方立法权的几点思考
法权的重大意义 ４ ． 有利 于建设 中国特 色社会主义法治体 系。建 随着 我 国社 会 主 义建 设 进 入 新 阶 段 ， 党 的十 八 设 中国特色社会 主义 法治体 系 ， 必须 坚持立 法先 届 三中全会对全面推进深化改革作 出了重大部署 ， 行 。立法 先行 不仅 要求 立法 在 制度 建构 上要 先行 一 发挥立法 的引领和推动作用 ， 同时 ， 也意味着立 提 出了“ 推进 国家法治体系和治理能力现代化” 的目 步， 标任务。党的十八届四中全会又对全面推进依法治 法体制本身要适应法治体系建设 的客观需要 。赋予 一 方 面有 助 于 进 一步 完 善 国 国作 出重大部署 ， 提出了建设 中国特色社会主义法 设 区 的市 地方 立 法权 ， 治体 系 ， 建设社会主义法治国家 的总 目标 。依法赋 家立法体制和法律体系 ， 使立法权 的配置更加科学 合理 ； 另一 方 面 ， 地 方还 可 以根 据本 地具 体情 况 制定 予设 区的市地方立法权 ， 不仅为实现上述 目标任务 提供 了基本途 径和重要手段 ， 也为我国地方法治建 地 方 性 法 规 ， 有 助 于地 方 政 府 的职 能转 变 和服 务 质 设树立了一个新的里程碑 ， 其意义重大 。 量 的提高 ， 更有效地建设法洽政府 、 责任政府和效能 １ ． 有利 于推进地方深化 改革。设 区的市是我 国 政府 ， 进而推进 中国特色社会 主义法治体系建设进 改革创新较具 活力 的区域 ， 也是推动全 国性改革的 程 。 重 大 引擎 。赋 予设 区 的市 地 方立 法 权 ， 这些 地 方 不 二、 领会 新 要求 ， 始终 坚持 地 方立 法的基 本 原则 地 方立 法是 地方 国家权 力机 关 和行 政机 关重 要 仅能根据本地 实际细化上位阶法 的规定 ， 而且可 以
设区的市在地方立法中应把握的几个问题
056当代思潮设区的市在地方立法中应把握的几个问题党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。
2015年3月全国人大对《立法法》进行了修改，修改后的《立法法》赋予所有设区的市地方立法权。
2018年修宪时，又将此规定写入了《宪法》。
自此，我国所有设区的市都获得了地方立法权。
下面我结合驻马店市的立法实践，来谈谈地方立法中应把握的几个问题。
关于地方立法权限问题《立法法》第七十二条明确规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。
由于《立法法》已对设区的市级人民代表大会及其常务委员会的立法权限作出了明确的规定，所以在地方的立法实践中，我们应严格遵守，只能在此规定的范围内行使，不能越权、越界。
地方立法应坚持不抵触原则《宪法》第一百条规定,“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”，《立法法》第72条对此有同样的规定。
“不抵触”包含这样两层含义：一是地方立法不得与上位法的明文规定相抵触。
上位法已有明文规定了，设区的市制定地方性法规不能与上位法相冲突。
比如，关于公民权利义务的设置和政府机关的职权范围的界定，要体现这样一种精神，“对公民来说法无禁止皆自由，多政府来说法无授权不可为”。
如果上位法没有禁止性规定，地方立法不得对公民权利加以禁止或限制；如果上位法对公民权利有禁止性或限制性规定，也不能通过地方立法对此规定予以解禁。
同样，对于政府的权力也仅限于法律授权，政府的职权范围不得通过地方立法加以扩大。
设区市地方立法“不抵触”原则的把握与适用
设区市地方立法“不抵触”原则的把握与适用内容摘要：地方立法“不抵触”原则的确立，无疑对维护国家法制统一、规范地方立法行为发挥了十分重要的作用。
在遵从“不抵触”原则的同时，突破观念上的禁区、走出实践中的误区，真正做到“不抵触、有特色、可操作”，是设区的市实现地方立法从“有没有”转变到“好不好”的重大实践课题。
关键词：地方立法“不抵触”原则适用一、“不抵触”原则的概念及内涵“不抵触”原则是我国立法体制下中央和地方立法权划分的法制产物。
根据新修改的《立法法》规定，设区的市立法权限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”三个方面，从“不抵触”原则刚性要求看，设区的市制定地方性法规，除严格遵从宪法、法律、行政法规外，还必须符合省级人大及其常委会制定的地方性法规。
从“不抵触”原则柔性要求看，一是“不抵触”原则规范的是地方性法规与其上位法的关系，而不是其他关系。
只有地方性法规与上位法立法精神相违背、相矛盾，才构成“抵触”；两个或数个效力等级相同或者效力等级不明的法律规范之间相违背、相矛盾，不构成“抵触”，而是法律冲突。
解决法律冲突有法定的方式，不适用“不抵触”原则。
二是设区的市地方立法“不抵触”原则所指的“抵触”，是指地方性法规不得与宪法、法律、行政法规和省级人大及其常委会制定的地方性法规相抵触。
实践中，设区的市地方性法规与省级政府规章不一致的，一般不纳入地方立法违背“不抵触”原则的范围。
三是设区的市地方立法与上位法相抵触，是指地方立法规定的具体内容与上位法规定的内容相违背、相矛盾。
某些条款设置和文字表述不一致，并不完全代表实质内容不一致，地方立法包含内容如果没有超出上位法之规定，不能认为构成“抵触”。
二、“不抵触”原则适用的误区立法是依法治理的基础，是维护社会正义的第一道防线，关涉社会各方面利益格局的深刻调整。
立法活动不同于一般社会活动，它的严肃性体现在必须通过法定程序、法定手段、法定方式来实现立法意图。
新立法体制下我国地方立法权限配置问题
新立法体制下我国地方立法权限配置问题王腊生新修改的立法法赋予所有设区的市地方立法权，我国的立法体制进一步完善。
在新的立法体制下，中央、省级、设区的市国家权力机关及有关行政机关分别享有立法权，从立法主体数量上呈正金字塔形，从立法权限上呈倒金字塔形，适应了国家和地方治理的需要，是我国立法体制的一大特色。
在新的现行立法体制下，如何有效发挥地方省、设区的市两级立法机关的职能作用，调动地方立法的积极性、主动性，保证地方立法质量，还必须进一步厘清地方立法权限，规范地方立法行为。
一、关于中央和地方立法权限的配置厘清地方立法权限，需要研究探讨立法权在中央和地方国家权力机关间的纵向配置问题。
我国现行宪法对中央和地方立法权限划分做了基本的界定，确立了具有中国特色的立法体制。
应该充分肯定的是，根据宪法和立法法等法律的规定，中央和地方国家权力机关依照法定权限行使立法权是卓有成效的，取得了很大成绩，为中国特色社会主义法律体系的形成和依法治国的顺利推进做出了重大贡献。
中央和地方立法权限虽然有了较为明确的划分，但有以下几个问题需要进一步研究探讨：全国人大及其常委会专属立法事项中有些规定需要进一步明确界定。
这主要表现在三个方面：第一，关于人民政府的职权。
立法法规定，人民政府的产生、组成和职权只能由法律规定。
人民政府的产生和组成由法律规定是合理且可行的，我国宪法和相关组织法对此做了明确规定。
但对于人民政府的职权，一概要求由法律规定，则是不可行的。
从宪法的规定和精神看，地方各级人民政府由地方各级人民代表大会产生，地方人大及其常委会当然可以赋予同级人民政府一定的职权。
从立法实践看，各地制定的大量地方性法规都规定了地方各级人民政府及其有关部门的职责，这几乎涉及每一部地方性法规，而有些职责是根据地方的实际情况和需要赋予的，并没有相应的法律依据。
我们认为，人民政府的性质、地位和基本的职权应当由法律规定，但不能要求人民政府的一切职权都要法律授予，因为这既不合理也行不通。
设区的市地方立法的范围之解释 方洁 -回复
设区的市地方立法的范围之解释方洁-回复题目：设区的市地方立法的范围之解释引言：地方立法是我国政府分级管理的基本原则之一。
根据我国宪法规定，特别是《中华人民共和国地方各级国家行政机关组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法》，设区的市在地方立法中具有一定的权力。
本文将从设区的市地方立法的定义、范围、原则和特点等方面进行全面解释。
一、设区的市地方立法的定义设区的市，是指在中央和省级政府的管理下，具有行政区划功能，设立市级政府，独立行使一定的地方管理职权的城市。
设区的市地方立法是指设区的市行使立法权，根据宪法和法律赋予的权限，制定适应本地实际情况的地方性法规。
二、设区的市地方立法的范围1. 领域范围设区的市地方立法的范围主要包括本地区的行政管理、经济建设、社会事务、环境保护、资源利用以及人民生活等方面的事项。
既要充分考虑中央和省级政府的统一规划和要求，又要顾及本地区的实际情况和特殊需求。
2. 行为范围设区的市地方立法的行为范围主要包括制定、修改和废止地方性法规、规章、条例等。
地方性法规的法律效力适用于本地区的行政机关和公民，但不能与国家法律相抵触。
设区的市地方立法必须遵守国家法律，维护国家法律的统一性。
三、设区的市地方立法的原则1. 遵循宪法和法律的基本原则设区的市地方立法必须遵循我国宪法和法律的基本原则，不能违背国家的法律规定，不得损害国家利益和社会公共利益。
2. 照顾地方实际情况的原则设区的市地方立法需充分考虑本地区的实际情况和特殊需求，不能简单照搬别地区的经验和模式，要因地制宜，制定适宜本地区的地方性法规。
3. 明确法律效力的原则设区的市地方性法规必须明确其法律效力，规定适用范围和具体实施细则，方便行政机关和公民正确理解和遵从，保证立法的可操作性和实效性。
四、设区的市地方立法的特点1. 相对独立性设区的市地方立法相对独立，具有一定的法定权力范围，根据本地区的实际情况和具体需求，制定相应的地方性法规，具有一定的自主性和灵活性。
关于地方立法实现精准化的现实困境、原因分析及对策研究
关于地方立法实现精准化的现实困境、原因分析及对策研究作者：何修冬来源：《人大研究》2018年第03期设区的市拥有地方立法权后，立法体制发生了很大变化，地方立法工作的积极性被充分调动起来，立法权限范围内的地方性法规相继出台。
但是在立法工作中，也出现了一些问题，直接影响了地方立法的精准化。
为此，笔者就当前地方立法的精准化问题做些分析和探讨。
地方立法权限被赋予后，设区的市人大及其常委会审议地方性法规的来源渠道主要有三种，即市人民政府、市人大各专门委员会和主任会议。
其中，市人民政府作为法规案的提案人占有很高的比例，这样就使得地方立法权在人大及其常委会与政府之间出现了一些矛盾和问题。
另外，地方人大及其常委会对立法工作也需要有个逐步适应的过程。
归纳一下，这些矛盾和问题主要表现在以下几个方面。
（一）地方立法规划和计划项目的确定与提案人自主提报法规案相矛盾，造成地方立法计划项目的完成比例偏低。
立法法规定设区的市人民政府是地方法规案的提案人，说明政府作为提案人具有很大的自主性，政府可以提出法规案，也可以不提出法规案；提出法规案后，还有权中止法规案的提出。
这是立法法赋予设区的市人民政府的权力，当然这个权力也对其他提案人适用。
立法法同时也规定，地方人大常委会可以编制立法规划和年度立法计划。
尽管编制过程中，该规划和计划是市人大常委会法工委和市政府法制办合作协调制定出来的，但是实践证明完成的比例并不高，这一点可以从中央巡视组对国务院法制办进行巡视时暴露出的问题中体现出来，也从有些省人大常委会多次督导省人民政府加快立法案的工作中体现出来。
这客观地反映出人大依托政府立法具有依赖性，工作进展缓慢的问题比较突出。
（二）政府部门依靠法治进行管理的理念不强，立法的积极性和主动性不足。
在计划经济体制下，我国在行政立法中客观存在着部门权力化、权力利益化、利益法制化的情况，从而造成一个部门起草法规案时，往往会最大限度地扩展行政职能，维护部门利益。
新形势下地方立法工作的机遇与挑战
新形势下地方立法工作的机遇与挑战作者：赵顺尧来源：《公民与法治》 2015年第9期赵顺尧党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法修正案》，从完善立法体制、深入推进科学立法、民主立法、进一步发挥人大代表在立法中的作用等方面，对地方人大立法工作明确了新任务，提出了新要求。
一、新形势下地方立法工作所面临的机遇在中央全面推进依法治国的新形势下，伴随着立法法的修改，地方立法工作再次迎来宝贵的历史机遇，对进一步激活地方改革发展活力、提高地方治理法治水平乃至完善国家法律体系等等，影响深远。
1、地方人大立法权有序扩大。
此次立法法修改的一个重大焦点，就是全面赋予设区的市地方立法权，从以往49个较大的市，全面扩容至所有288个设区的市，是原来的5.88倍。
在数量增加的同时，《立法法修正案》在立法内容上对设区的市的地方立法权进行了限制，可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。
改革开放三十多年以来，设区的市的经济社会发展取得了翻天覆地的变化，在城市建设与管理、环境保护等方面，社会矛盾曰益突出，而调整社会关系的地方性法规，却因为地方立法权的缺失而处于真空状态。
作为社会管理者的政府部门，只能不断出台红头文件，推动地方经济发展，调和社会矛盾。
但是，政府部门作为红头文件的制定者，自身又是执行者，在起草与实施的过程中，难免出现部门权力利益化的倾向，这种既当“裁判员”，叉当“运动员”的管理模式，导致城管人员与街头小贩冲突不断、各种违规建筑层出不穷、环境污染问题屡禁不止，而这些表面现象的背后，折射出作为地方最高权力机关的人大及其常委会，在对政府的行政行为进行监督时，处于无法可依的尴尬境地。
而地方立法权的放开，使设区的市人大及其常委会能够针对城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，制定具有本地特色的地方性法规，并通过听取报告、执法检查等监督手段，进一步规范政府的行政行为。
论设区的市地方立法权限划分
论设区的市地方立法权限划分作者：刘振磊来源：《人大研究》2017年第09期2015年3月15日，《立法法》修正完成，其中最为突出的特点就是地方立法在设区的市层面上实现了主体扩容、权限收缩：一般地方立法主体从49个“较大的市”扩展到280多个设区的市、30个自治州以及全国人大批准的东莞、中山、嘉峪关和三沙等四个不设区的市，地方立法权普及到了全国320多个地级行政区，成为全国普遍性享有的地方权力。
与此同时，设区的市立法权限大幅度限缩，仅能对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三方面的事项进行立法。
在新增的270多个一般地方立法主体当中，无论《立法法》修正前即拥有特殊地方立法权来制定自治条例、单行条例的30个自治州，还是《立法法》修正前根本没有任何立法权的设区的市和不设区的市，都面临着明确地方立法权限这个立法体制中的核心任务，这是地方实现依法治理、增强自身治理能动性的前提和基础。
《立法法》采用了自上而下、层层保留的方式进行了立法权限设定，中央立法权限边界最为清晰，在实践中更为重要的是划定不同地方立法主体间的权限问题。
具体而言，地方立法权限在纵向上是省级行政区与地级行政区[1]的立法权限划分，在横向上是地方人大与其常委会之间、地方人大及其常委会与同级政府之间的立法权限划分问题。
因为本文集中讨论一般地方立法权问题，自治州此方面与设区的市并无本质区别，为了行文简便和专注讨论问题，本文将以设区的市作为基本研究对象，代表拥有一般地方立法权的地级行政区，来讨论地方立法主体间的权限划分问题。
一、设区的市所拥有的立法权限我国《宪法》第一百条规定了地方立法权：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。
”但在《宪法》中并未提及设区的市的立法权问题。
设区的市的立法权主要来源于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）和《立法法》的规定。
设区的市地方立法的困境与进路
㊀㊀２０２１年４月㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀学㊀术㊀交㊀流㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ａｐｒ．，２０２１总第３２５期㊀第４期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＡｃａｄｅｍｉｃＥｘｃｈａｎｇｅ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＳｅｒｉａｌＮｏ．３２５㊀Ｎｏ．４㊀法学研究①㊀为统一表述，若无特殊指明，本文所称 设区的市 特指‘立法法“修订以后首次获得地方立法权资格的２７３个 市 ，具体包括除４９个 较大的市 以外的２４０个设区的市㊁３０个自治州以及广东省东莞市和中山市㊁甘肃省嘉峪关市３个不设区的地级市㊂［收稿日期］２０２１－０２－１８［基金项目］江苏省高校哲学社会科学基金资助项目 新时代江苏大运河文化带建设的法规研究 （２０１８ＳＪＡ１６４３）［作者简介］段东升（１９８７ ），男，江苏徐州人，博士研究生，从事网络法学㊁法社会学研究㊂设区的市地方立法的困境与进路段东升（南京师范大学法学院，南京２１００２３）［摘㊀要］赋予设区的市以立法权，不仅是全面依法治国基本方略下的重大战略举措，也是实现 以良法促进发展㊁保障善治 的重要制度安排㊂地方立法权的扩容，为市域治理的法治化提供了合法性根据，不仅可以激发地方发展活力，促进社会治理方式创新，而且可以有助于完善地方法制，提升国家整体法治水平㊂地方竞争格局下，市级立法尚存在着形式主义立法现象严重㊁立法权滥用问题突出以及立法的创制性表达不彰等问题㊂［关键词］市域治理；设区的市；地方立法权［中图分类号］Ｄ９０㊀［文献标志码］Ａ㊀［文章编号］１０００－８２８４（２０２１）０４－００６８－１０自党的十八届四中全会提出 赋予设区的市以立法权 以来，设区的市①立法权问题成为立法学界和立法工作部门关注的重点㊂特别是２０１５年３月‘中华人民共和国立法法“（以下简称‘立法法“）修订以来，围绕设区的市立法权的讨论热度始终不减㊂㊃８６㊃设区的市地方立法的困境与进路本文从五年来设区的市立法工作入手，试图就学者们和实务工作者们共同关注的市级立法权限㊁立法越权㊁立法重复等共通性问题，进行原因分析并提出可能的解决思路，以期为设区的市立法工作的发展与完善略尽绵薄之力㊂㊀㊀一㊁功能定位：市域治理法治化的合法性根基修正后的‘立法法“普遍赋予了设区的市取得地方立法权的资格，自此市级立法机关成为我国立法体制中的一个独立层级，这种重大立法修正无疑是我国央地立法权限划分的巨大变革㊂‘立法法“放弃了适用多年的 较大的市 概念，转而采用 设区的市 概念，从而在制度层面解决了过去 较大的市 享有立法权而普通设区的市不享有立法权的权力配置不平等的难题，最终实现了市级立法权的平等配置㊂［１］从规范功能来看，授予所有设区的市以地方立法权是实现国家治理现代化的重大战略举措，它为激发地区发展活力，促进社会治理方式创新，丰富地方立法素材，乃至完善地方法制，带动国家法治水平整体提升提供了一大契机㊂具体来说，设区的市地方立法权主要具有以下功能性优势：（一）满足地方因地制宜需要赋予设区的市以地方立法权可以满足地方治理因地制宜的需要㊂中央立法系最高立法机关做出的统一制度安排，难以全面照顾到地区之间发展不平衡的现状，因此部分立法决策难免存在 一刀切 式的局限，不能有效应对地区差异所带来的执法困难㊂与省级地方立法权可以有效缓解省与省之间因经济社会发展不平衡㊁不充分所引发的法治差异化相比，市级地方立法权可以进一步破解省域内部各地发展所面临的特殊治理难题㊂设区的市在不违背上位法的前提下，可就中央立法做出变通性规定，使法律的施行能够贴近民众生活和地方实际㊂［２］赋予设区的市以地方立法权可以充分调动市级立法机关的积极性㊂‘立法法“修改后，全体设区的市均被赋予了地方立法权，这不仅有助于化解经济发展 超前 与法制保障欠缺的难题，还有利于缓解地方立法权与事权之间的张力㊂（二）提升国家整体法治水平赋予设区的市以地方立法权，是实现地方治理法治化的必然要求，有利于提升国家整体法治水平㊂第一，地方立法权有助于约束地方政府依法改革㊁依法行政，规避地方治理和改革中潜在的 反法制 制度风险㊂地方立法权扩容后，设区的市还可将地方独特的改革发展智慧上升为地方性法律文件，从而为我国的改革开放事业写下更为翔实的注解㊂第二，有助于落实 以人为本 的法治思想㊂［３］设区的市启动的立法项目直接涉及当地居民的切身利益，往往是本地民众最为关心的事项㊂因此设区的市在开展立法活动时，应尊重民众正当的法权要求，引导民众有序参与，增强立法的民意基㊃９６㊃学术交流㊀２０２１年第４期础，树立法律的权威㊂第三，有利于减少决策失误，提高立法的针对性和可操作性㊂㊀㊀二㊁实践诊断：地方竞争格局下的市级立法‘立法法“修正后，各省㊁自治区人大及其常委会高度重视，大力推进设区的市立法工作，各设区的市人大及其常委会也积极开展筹备工作，探索创新地方立法工作体制，增设相应立法专门机构，积极引进立法人才，完善立法工作程序㊂经过近五年的努力奋斗，设区的市地方立法工作取得了不错的成绩㊂截至２０２０年８月，除西藏那曲市外全国共有２７２个设区的市得到了省㊁自治区人大常委会的确权，首次获得了地方立法权，并相继开展了地方立法工作㊂自２０１５年３月至２０２０年２月，设区的市共制定地方性法规１３７５件，其中２０１５年４件㊁２０１６年２７９件㊁２０１７年３１８件㊁２０１８年３５３件㊁２０１９年４１１件㊁２０２０年１－２月１０件㊂以２０１６年制定数量为基准，可知四年里设区的市立法文件数量年均增长幅度高达１３．４％㊂［４］这些数据显示，五年来设区的市的立法工作取得了很大的成绩，特别是在丰富完善我国社会主义法律体系，引领和推动地方治理和改革方面发挥了重要作用㊂［５］但与此同时我们也应当看到，设区的市立法工作起步较晚㊁基础较为薄弱，在立法理念以及工作机制等方面还存在不足㊂具体来说，设区的市的立法工作主要存在以下问题：（一）片面追求立法政绩造成地方立法呈现出高度同质性地方立法权的松绑，使得设区的市积压多年的立法冲动终于得到释放㊂以江苏省Ｈ市为例，该市自２０１６年取得地方立法权之后就立即开展立法工作，当年就确定了３个正式立法项目和４个调研项目㊂在这种立法氛围的影响下，各设区的市纷纷启动立法工作，争做地方立法工作标兵㊂截至２０２０年１２月底，所有设区的市中以山东省的潍坊市和安徽省的蚌埠市制定的地方性法规最多，分别是１８件（其中有效１１件㊁修改６件㊁尚未生效１件）与１７件（其中有效１２件㊁修改４件㊁尚未生效１件），平均一年３．５件，每个立法文件出台的时间仅为３．４个月㊂但当我们将视角转向立法工作的具体流程时会发现，设区的市立法机关对于立法项目的确立缺乏整体性的科学规划，景观式立法现象十分严重㊂［６］为了追求立法政绩，部分设区的市在立法项目的选择上，缺乏充分的必要性论证和实证调研，致使立法项目的同质性特征十分突出，形式主义的立法趋向明显㊂以潍坊市和蚌埠市出台的地方性法规为例，１３个文件中有８个高度重合，项目重复率高达６２．３％㊂片面追求立法政绩，轻视地方立法实际的景观式立法，严重违背立法这种特殊法律活动的特性以及立法程序内在的约束性特征；而且因为缺乏问题导向㊁忽视总结地方立法需要，势必难以有效回应地方治理难题㊂㊃０７㊃设区的市地方立法的困境与进路（二）地方扩权冲动诱使市级立法活动蕴含权力滥用隐忧通过对全国人大网中国法律法规信息库发布的１３７５件市级地方性法规进行事项分析发现，部分立法事项明显超过了‘立法法“第７２条第２款规定权限范围，实有立法权滥用之嫌㊂经统计，在法定立法事项之外进行立法的占据法规总量的一半以上，大致表现为以下三种情形：第一，立法项目明显超出法定立法权限㊂这种情形比例不大㊂第二，立法项目虽未完全脱离法定立法权限，但处于一种似是而非㊁模棱两可的状态㊂这种情形占比较高，其内容往往与政府承担的经济㊁文化以及社会管理等职能相关，难以对其作较为明确的归类㊂第三，一些看似未超出法定事项范围，但其实体内容以及具体规则中 掺杂大量私货 ㊂这种情形的比例最高，难以一一罗列作内容比对㊂从类型上看，市级立法机关对于立法权的滥用大致可以分为越权立法与立法抵触两种㊂越权立法是指立法主体超越法定的或授予的权限制定法律规范的行为㊂［７］在地方立法实践中，越权立法主要表现为市级立法机关确定的立法项目既不在法定事项之内也无上位法作为制定依据㊂［８］立法抵触是指就同一事项不同层级法律规范均作出了规定，但下位法的规定与上位法的规定之间存在着矛盾与冲突的一种状态㊂对于设区的市来说，立法抵触就是其制定的地方性法规违反了宪法㊁法律㊁行政法规以及省级地方性法规㊂在立法实践中，市级法律文件抵触的对象主要是‘行政处罚法“‘行政强制法“以及‘行政许可法“中处罚㊁强制以及许可事项㊂上述行为若不及时加以矫正和克服，不仅会浪费有限立法资源［９］，引发与赋权目的相悖之功能异化风险［１０］，甚至还将产生地方立法割据危害国家法制统一的可怕后果㊂（三）消极循旧的立法倾向限制了地方立法的创制性表达通过对数量呈几何倍增长的市级地方性法规内容进行比对发现，部分市级立法文件存在着严重的内容重复问题㊂为了规避立法工作中可能发生的越权立法风险，不少市级立法机关在立法时偏向于采取依附上位法重复式立法模式［１１］，即在起草法律文件时多照抄中央和省级立法，以提高立法效率节省立法时间，致使地方立法工作甚至一度出现小法抄大法㊁后法抄前法的现象泛滥㊂［１２］有的学者曾对浙江省７个设区的市出台的市容环卫立法进行分析，发现‘立法法“修正前出台的２部管理条例重复上位法的比例为１８．５％；‘立法法“修正后出台的５部管理条例重复上位法的平均值高达２５％，其中总则部分重复比为４０％㊁行为规范为１９％㊁保障和监督为１８％㊁附则部分为９％㊂［１３］据此可知，在地方立法权扩容的背景下，立法重复问题不仅未得到有效的纠正和控制，反而有进一步蔓延的趋势㊂然而，与激进的越权立法相比，一直广泛存在的地方立法重复问题始终未受到地方立法部门应有的关注㊂［１４］重复式立法比例的上扬，意味着市级地方性法规 独立型创制 的不足，地方的独特性优势以及民众的正当法权要求未能得到应有的回应和制㊃１７㊃学术交流㊀２０２１年第４期度化表达㊂地方立法的生命力根植于本地区的地情㊁民情，用以应对本地之特殊情况和实际需要；相反，依附于国家和省级法律法规的市级重复立法，不仅不能有效回应地方差异化发展的诉求，而且因针对性的匮乏，其操作性和实际功用必将大大削弱㊂㊀㊀三㊁追本溯源：在激进与保守之间徘徊的地方立法（一）地方立法的仓促启动掩盖了筹备工作准备不足为预防设区的市因立法准备不充分却仓促启动立法工作可能引发立法质量下降危害国家法制统一的风险，全国人大在‘立法法“第７２条第４款中预先作出制度安排，将实质启动设区的市地方立法权的 阀门 交由省和自治区人大常委会来掌控，要求设区的市在实际取得地方立法权之前应做好相应的筹备工作，并以此作为其实际开展立法工作的前提㊂这是因为对于所有首次被赋权的设区的市而言，具体承接此项权力尚面临一些体制㊁机制障碍，比如长期欠缺立法经验㊁机构设置不健全㊁立法队伍薄弱以及相应的保障措施也不充分等㊂从五年来各省㊁自治区人大常委会确定设区的市开始立法的实践来看，确权工作并不符合‘立法法“ 有步骤㊁分时间 以及积极稳妥推进的进度要求，反而呈现出蜂拥确权㊁确权未有效分批的特点㊂依照‘立法法“第７２条第４款的要求，设区的市应积极开展立法筹备工作，健全立法体制，提升立法能力；对应的省级人大常委会也应扎实推进赋予设区的市地方立法权工作，标准不能降低，底线不能突破，坚持 成熟一个㊁确定一个 ，做到既积极又稳妥㊂［１５］但从数据来看，省级人大常委会开展的立法确权工作反而呈现出蜂拥确权特点㊂截至２０２０年２月，全国２７个省㊁自治区人大常委会均已作出 确定开始立法决定 ，共有２７２个设区的市获得地方立法权确权㊂同时，相应数据显示确权工作也未践行有效分批的要求，山西㊁内蒙古㊁辽宁等１１个省㊁自治区实行一次性批准，共批准了１０２个设区的市，其余１６个省㊁自治区虽然实行分批放开，但第一批批准的数量也高达９１个㊂各省㊁自治区确定设区的市开始立法的具体步骤和时间 阀门 的全面失守，意味着新‘立法法“约束设区的市地方立法权 五道防线 中 全面赋权㊁稳步推进 的第一道防线轰然洞开㊂［１６］立法筹备工作考核的放松，将引发一系列的不利后果：第一，大批量准备不足的设区的市都实际取得了立法权㊂这是诱发立法形式主义现象泛滥的重要原因㊂第二，大量设区的市立法能力建设不足㊂这是导致立法文件质量不高的主要原因㊂第三，给省级人大常委会对于设区的市出台的地方性法规的批准㊁备案以及审查工作带来前所未有的压力㊂［１７］（二）权限规定不明为地方立法权不当行使埋下隐患‘立法法“对于设区的市立法权限规定的不明确是导致市级立法机关越权立法的㊃２７㊃设区的市地方立法的困境与进路重要原因㊂为了防止立法主体扩容可能带来的立法越权等问题，‘立法法“在对设区的市进行普惠性授权的同时，改变了以往对市级立法权限不作限制的制度安排，采用明文列举式的赋权模式，即 三大事项＋等 ，将其限定为 城乡建设与管理㊁环境保护和历史文化保护等事项 ㊂其本意是为了给设区的市行使立法权时提供明确性指引，从而预先防控和降低因立法主体数量激增而可能导致的立法失范风险以及法律抵触的几率㊂但从语义结构来看，‘立法法“对立法事项的规定是一种极易引发解释适用分歧的概括模糊性表达，难以对 三大事项 与 等 的具体含义加以阐明，这就给设区的市越权立法留下了空间㊂第一，仅就 三大事项 而言，相较于含义相对明确的 环境保护 和 历史文化保护 ， 城乡建设与管理 的理解与界定因解释主体立场的不同而具有天壤之别，成为理论界与立法工作者论证设区的市立法权限宽狭的主要焦点㊂［１８］目前，持广义解释的观点占据主导地位㊂［１９］对此，亦有少数学者提出了相反的观点，从文义解释和历史解释的角度对 城乡建设与管理 作狭义解释㊂［２０］第二，理论界与实务界对于 等 字解释的争论十分热烈，尚未达成一致意见㊂相较而言，目前 等内等 观点成为主流意见㊂［２１］对此少数持 等外等 观点的学者立足设区的市立法实践，对 等内等 提出质疑，并提出可从以下方面对 等 字的限缩性解释作出突围：一是 等外等 ，但事项应与前三项范围性质类同㊂二是对其作 法律另有规定来理解 ㊂三是在‘立法法“第８条之外确定一个绝对排除范围，非排除范围均认可为可立法事项㊂［２２］设区的市立法权限的不清，不仅易为市级立法机关越权立法等权力滥用行为 背书 ，而且极大地增加了因 法出多门 所引发的法律规则体系内部冲突与矛盾的几率㊂因此在实际的立法工作中，一旦遇到难以准确把握的立法项目，市级立法机关往往会采取以下措施来 规避 越权立法的法律风险：第一，遵循先例，即检视其他市级立法机关有无启动开展乃至通过此类立法项目；第二，向上级立法机关请示；第三，援引部分 权威 人士的指导性意见，比如全国人大宪法和法律委员会㊁全国人大常委会法制工作委员会的意见以及主要领导人的讲话等㊂但是上述看似能为设区的市立法工作提供适当指引的 保险 做法，多是一些基于长期立法工作经验的总结，均不具有法律效力，难以作为设区的市开展立法工作的 法定 依据㊂（三）立法机制缺位制约地方立法能力影响立法质量优质的地方立法，首先要反映地方发展的实际情况，回应地方差异化发展诉求和民众正当法权要求；其次应与本地实际相结合，提高立法的针对性和操作性；最后还应具有适当的前瞻性，从而为新时代新形势下地方发展中新问题提供法治化的解决路径㊂这就要求立法者拥有很高的立法能力，能对纷繁复杂的社会现象加以抽象概括从而给未来形势发展作出恰当规则指引㊂可见，立法能力是决定地方立法质量的关键性㊃３７㊃学术交流㊀２０２１年第４期因素，是地方立法机关有效行使立法权，提升立法的科学性和操作性，优化立法质量的前提和保证㊂但立法能力并非一个空泛概念，它以立法机制作为重要支撑，涵盖立法主体组织配置㊁人才配备以及相应制度保障等诸多方面㊂通过对地方立法机制进行考察发现，许多新获赋权的市级立法机关普遍存在机构设置不健全㊁立法队伍薄弱以及立法保障机制不完善等问题㊂［２３］第一，从内部组织的设置来看，市级立法机关内部并无统一的㊁规范的专门立法机构㊂第二，从工作人员的构成来看，专业人才匮乏㊁明显欠缺立法经验㊂［２４］立法机制的缺位所引发的立法能力不足，致使市级立法机关难以承担地方立法工作的重担，地方政府及其职能部门反而借机成为相关立法项目的引领者，市人大及其常委会的主导性地位被架空，严重影响了地方立法的合法性和权威性㊂这种立法机制缺位所导致的立法偏差，是诱发地方立法部门化㊁部门立法利益化等问题的主要原因㊂㊀㊀四㊁革新路径：设区的市行使地方立法权的积极稳妥举措（一）细化立法程序，规范立法过程，提升地方立法的科学性设区的市立法机关在启动立法工作时，应妥善处理自身立法能力不足与地方迫切立法需要之间的矛盾，立足本地社会经济发展实际，科学编制立法规划确定立法计划合理选择立法项目，实现落实中央和上级要求㊁满足群众正当诉求以及回应地方治理现实需要的有机统一，进而制定出一大批富有地方特色㊁具有独特地方风貌的地方性法规㊂设区的市在编制立法规划时应实事求是从实际出发，着眼于地方社会经济发展的突出问题，自觉将立法规划与中央决策相协调，深刻总结地方发展的实践经验，充分发挥地方立法机关的积极性和创造性，坚持服务大局与地方差异化发展并举㊂设区的市在确定立法计划时应坚持问题导向，对立法规划中所列的重大立法任务进行合理排序，切忌四面出击，集中有限的立法资源推进地方立法工作有序进行㊂立法计划是立法机关开展具体立法工作的 时间表 ，是落实地方立法规划以及开展地方具体立法项目的重要环节㊂立法计划的确定要充分考虑以下问题：首先，从地方立法权的功能定位出发，对立法规划所梳理的立法任务进行区分㊂其次，对区分后处于市级立法权限之内的立法任务㊁立法机关应根据中央和上级部门的部署㊁地方治理的迫切程度以及民众的法权要求等因素予以排序，切勿不分轻重缓急同时上马㊂最后，对于确有立法必要且立法时机成熟的立法任务应纳入立法计划，以为后期立法项目的选择提供依据㊂立法计划确定后，设区的市立法机关应当立足本地区发展的实际情况，合理选择立法项目㊂为了破解立法实践中存在的立法项目重复㊁地区特色不彰等问题，在今后立法项目的选择上，设区的市首先要转变立项思路，从以往贪大求全㊁华而不实向精细㊃４７㊃设区的市地方立法的困境与进路化立法转变；［２５］其次，尽可能选择一些切口小㊁易操作的立法项目以突出地方特色，发挥地方立法查缺补漏的功能性优势；最后，立法项目一经选定，就应当严格按照规划㊁计划执行，严禁将一些论证不充分的立法项目突击 插队 ，破坏立法工作的正常节奏㊂（二）恪守法定立法权限，构建功能有机统一的法律控制体系在全国人大常委会尚未就设区的市立法权限做出立法解释前，在地方立法权限扩容的初期本着积极稳妥的态度，应对市级立法权限作严格解释㊂具体理由如下：首先，立法并非应对地方治理难题的万能良策㊂［２６］其次，对市级立法权限作严格解释可以有效缓解省市两级地方立法权之间的张力，降低法律体系内部矛盾与冲突的发生几率㊂最后，在全面依法治国和 重大改革于法有据 的背景下，恪守法定立法权限还可以抑制市级立法机关的立法冲动，预防因行政权扩张可能引发的公民权利受损等法律风险㊂基于以上理由，我们建议以肯定列举兼以否定排除的方式来对设区的市立法权限作出明确规定，以寻求 保障立法权的统一性和维护地方立法的多样性之间的黄金分割点 ［２７］㊂从肯定列举的角度来说，是指对 三大事项 作具体列举以明确其范围，排除因相应法律概念含义不清所导致的解释分歧，大体包括：第一，城乡建设与管理，涵盖城乡规划㊁房地产开发㊁征地拆迁补偿等；第二，环境保护方面，涵盖大气㊁水㊁海洋㊁土地等；第三，历史文化方面，涵盖文物保护㊁历史文化遗址㊁历史文化遗迹等㊂［２８］从否定排除的角度来说，市级地方立法权绝对不能涉及以下领域：第一，‘立法法“第８条规定的 国家专属立法权 ；第二，涉及政治和宪法等重大议题；第三，跨区性的社会管理㊁经济管理类等事项；第四，其他不宜由市级地方性法规规定之事项㊂［２９］当然，对于设区的市越权立法等乱象的约束，不能仅寄希望于事前的立法权限限定，还应加强事中的法律批准和事后的备案与审查㊂首先，‘立法法“第７２条第２款规定设区的市制定的地方性法规须报省级人大常委会经合法性审查批准后方能生效㊂其次，为了应对因立法主体扩容而 法出多门 可能导致的立法抵触与冲突，‘立法法“第９８条规定设区的市制定的地方性法规应在公布后３０日内由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案㊂最后，对于经审查确实构成立法抵触的市级地方性法规，全国人大常委会和省㊁自治区人民代表大会有权改变或者撤销㊂这样就形成了集事先权限限定㊁事中批准以及事后备案审查为一体，确保设区的市地方立法权之 适应地方立法需要 与 维护法制的统一 功能有机统一的法律控制体系㊂（三）健全立法体制，强化立法机关在地方立法中的主导地位在地方立法工作中，应发挥人大及其常委会的主导性作用，这不仅是其作为国家权力机关地位的应然体现，也是加强和改进我国立法工作，提升立法质量，全面推进依㊃５７㊃。
困境与因应:设区的市立法权限范围之“等”字探析
困境与因应：设区的市立法权限范围之“等”字探析李吉映;孟鸿志【摘要】自2015年《立法法》修改以来,设区的市获得对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等三个方面事项制定地方性法规的权限。
但是,实践当中原较大的市和新设区的市在三项权力范围之外均存在立法权的行使。
三项权力之后限定的“等”字该当如何理解,是“等内等”抑或“等外等”,仍存在较大争议。
对立法权限的严格解释已无法满足地方立法的实际需求,亦不能将社会治理和保护公民合法权益完全纳入法治轨道。
鉴于设区的市立法权限所负载之功能以及当下地方立法实践之需要,“等”字应做恰当且适度的扩大解释,可理解为“等外等”,即赋予省人大常委会以适度的扩大解释权限。
【期刊名称】《华北理工大学学报：社会科学版》【年(卷),期】2019(019)004【总页数】6页(P18-23)【关键词】设区的市;较大的市;“等”字;扩大解释【作者】李吉映;孟鸿志【作者单位】[1]东南大学法学院,江苏南京211189;[1]东南大学法学院,江苏南京211189;【正文语种】中文【中图分类】D927一、问题缘起：《立法法》第72条之再审视自2015年3月15日对《立法法》修改以来，全国许多设区的市相继取得地方立法权，可以制定地方性法规，根据修改后《立法法》之规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护（以下简称城建、环保和文化保护）等方面的事项制定相应的地方性法规。
2018年宪法修正案正式赋予设区的市享有地方立法权，使得设区的市享有地方立法权的规定具有“合宪性”，理顺宪法与其他法律法规之间的效力和层级关系。
但值得注意的是，《立法法》对设区的市行使地方立法权的三项权力最后限定的这个“等”字，该当如何理解，是否意味着设区的市可以在城建、环保和文化保护之外的其他方面任意行使地方立法权？有学者认为，这个问题其实不必进行讨论，设区的市的立法权限应当就在三项权力的范围之内，“等”字可以不必进行考虑，这只是基于立法的习惯，或者说是语言的严谨性而言的。
《设区的市地方立法机关行使地方立法权研究》范文
《设区的市地方立法机关行使地方立法权研究》篇一一、引言随着中国法治建设的不断深入，地方立法机关在立法工作中的地位和作用日益凸显。
作为我国地方治理体系的重要组成部分，设区的市地方立法机关在推动地方立法工作、保障和促进地方经济社会发展等方面发挥着重要作用。
本文旨在研究设区的市地方立法机关如何有效行使地方立法权，为推动地方法治建设提供理论支持和实践指导。
二、设区的市地方立法机关的立法权概述设区的市地方立法机关是指设区的市的人民代表大会及其常务委员会，其行使的立法权主要包括制定地方性法规和规章的权力。
这一权力是宪法和法律赋予的，具有地方性、自主性和规范性等特点。
设区的市地方立法机关的立法活动应当遵循宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议、决定，同时也应符合社会主义法治原则和民主集中制原则。
三、设区的市地方立法机关行使立法权的问题分析在实践过程中，设区的市地方立法机关在行使立法权时面临诸多问题。
首先，立法过程中存在立法质量不高、立法效率低下等问题。
其次，由于地域差异、文化差异等因素，不同设区的市在立法过程中存在较大的差异性和复杂性。
此外，立法的透明度和公众参与度也有待提高。
这些问题不仅影响了立法的质量和效率，也制约了地方治理的现代化进程。
四、完善设区的市地方立法机关行使立法权的路径探索为了解决上述问题，可以从以下几个方面入手：一是完善立法的程序性规范，提高立法的透明度和公众参与度；二是加强立法的专业性培训，提高立法者的专业素养和立法能力；三是加强立法的监督和评估，确保立法的质量和效率；四是推动立法的协调和统一，减少地域差异和复杂性对立法的影响。
同时，还应注重与上级人大及其常委会的沟通协调，确保立法的合法性和有效性。
五、案例分析以某设区的市为例，该市在行使地方立法权过程中，采取了以下措施：一是完善立法的程序性规范，通过公开征集意见、听证会等方式提高立法的透明度和公众参与度；二是加强立法的专业性培训，邀请专家学者为立法者提供专业指导；三是加强立法的监督和评估，定期对立法工作进行评估和反馈；四是推动立法的协调和统一，与周边城市进行沟通协调，共同推动区域内的立法协调和统一。
设区市立法权行使的实证分析——以立法权限的遵循为中心
设区市立法权行使的实证分析——以立法权限的遵循为中心易有禄
【期刊名称】《政治与法律》
【年(卷),期】2017(0)6
【摘要】我国《立法法》修改以后设区市立法权的行使实践表明,设区市的立法需求总体上是比较旺盛的.就立法权限的遵循而言,所谓“越权立法”尚未成为设区市立法权行使中的比较明显的问题,这并不意味着由此就可以放松对设区市越权行使地方立法权的“警惕”.各设区市制定的地方性法规呈现出明显的“趋同性”,有些设区市在制定地方性法规时为追求“大而全”而缺乏针对性和可操作性.在通过立法解释进一步明晰设区市立法权行使边界的同时,设区市在行使地方立法权时应更加着重于突显地方特色和力求立法的精细化.
【总页数】9页(P33-41)
【作者】易有禄
【作者单位】江西财经大学法学院,江西南昌330013
【正文语种】中文
【中图分类】DF01
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提高设区的市立法质量的思考与建议
设区的市立法是地方立法的重要组成部分。
依法赋予设区的市地方立法权，是全面深化改革和推进全面依法治国的重要举措，有利于发挥地方立法的积极性，推动我国一元二级多层次立法体制发展。
提高设区的市的立法质量，要在本地特色上下功夫，在有效管用上做文章，着力推进科学立法、民主立法。
更新立法理念推进科学、民主立法坚持科学立法、民主立法是提升立法质量的根本途径。
科学立法的核心要义就是尊重和体现客观规律，民主立法的根本宗旨就是以人为本、立法为民。
随着我国社会主要矛盾的发展变化和全面推进社会治理体系的改革创新，政府职能由微观、直接管理转变为较为宏观、间接管理。
这就要求立法主体及立法人员更新立法理念，把立法质量作为衡量立法成果的核心标准，以解决实际问题为立法工作的根本导向，改变传统的管控型立法思维模式，培育服务发展的理念。
不仅要增强立足当地实际、遵守立法程序、尊重社情民意、突出地方特色、注重实施成效等立法意识，还要牢固树立问题意识、服务意识、控权意识、超前意识、绿色意识和精品意识，坚持权利本位、利益均衡、立法为民、质量优先的立法观念，充分发挥立法对于地方经济社会发展的引领、促进和保障作用。
由于《立法法》对设区的市的立法权限规定得比较宽泛，一些规定不够详细和明晰，给设区的市的立法工作带来了很多困惑。
建议从国家立法层面出台规范性要求，对《立法法》等法律法规的规定作出系统的解释说明，进一步明确和细化城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护包含的具体事项，进一步明确界定三个事项后“等”的外延与内涵，进一步明确设区的市不能进行立法的禁止性规定，进一步划分地方人大与地方人大常委会的立法权限，进一步划分地方性法规和地方性规章之间的立法界限，使设区的市在地方立法实践中便于操作，避免出现立法越界情况。
强化人大主导下的各方参与立法工作机制，推进法规起草社会化运作，增强地方性法规的专业化属性，是提高立法质量的创新举措。
各方参与主要体现在立法协商、征求意见、专家学者参与起草和论证等方面。
关于优化营商环境地方立法的思考
李方芳（中共宜昌市委党校，湖北宜昌，443008）法治是最好的营商环境，一流的营商环境离不开高质量的法律供给。
地方立法是优化营商环境的核心要素和重要基础，对于构建统一开放又竞争有序的现代市场经济体系、加快法治政府建设和提升市域治理现代化水平都具有重要意义。
近年来，各地高度重视优化营商环境建设，推出了一系列改革举措并取得了明显成效，然而在法制支撑方面仍有待提升，亟需以质量高、实效强的地方立法增强核心竞争力，助推经济社会高质量发展。
一、营商环境地方立法的可行性（一）有上位法依据。
2015年立法法修改，赋予设区的市作为立法主体；2018年修改后的宪法第一百条增加第二款，为设区的市地方立法提供了宪法依据。
2019年10月，国务院制定了《优化营商环境条例》（后简称条例）。
考虑到区域差异较大，中央立法无法统筹兼顾，条例明确了各地可以结合实际情况，在政策性、市场化手段难以解决的深层次矛盾问题上，充分发挥地方立法的补充性、创制性和实施性功能，针对优化营商环境积极探索具有原创性、差异化的法规措施和制度安排，并建立了宽容失败的鼓励创新机制。
根据上述规定，当前设区的市的地方人大及其常委会的立法范围不应再局限于“城乡建设与管理”“生态文明建设”“历史文化保护”“基层治理”四个方面，而是应以不涉及地方立法的禁止性事项为界限，可以在“优化营商环境”“文明行为”等具有本土性和地域性的其他“地方性事务”方面进行地方立法，最大限度地发挥创造力和创新性，以此激发地方活力。
（二）有实践经验借鉴。
近年来，国内多地开展优化营商环境方面的地方立法。
截至2020年12月，已有11个省级人大常委会颁布了优化营商环境地方性法规。
在地市层面，自2013年起，安徽合肥、辽宁抚顺以及内蒙古鄂尔多斯等地为构建公平开放的市场环境相继制定了《促进民营经济发展条例》。
除此之外，在政务环境方面打造优质高效便捷服务的《安阳市政务服务条例》、在法治环境方面加强市场主体权利保护的《厦门经济特区知识产权促进和保护条例》、在营造良好信用环境和健康金融环境方面的《福州市社会信用管理办法》《温州市民间融资管理条例》等地方立法也陆续出台。
关于加强区级人大参与地方立法工作 的思考和对策
关于加强区级人大参与地方立法工作的思考和对策随着改革开放的不断深入和社会经济的快速发展，地方立法工作在中国的实践中越发显得重要。
区级人大作为地方政权的组成部分，参与地方立法工作具有重要的意义和作用。
由于一些原因和制度机制的不健全，区级人大在地方立法工作中的参与度和影响力并不够强，需要加强和改进。
本文将就如何加强区级人大参与地方立法工作的思考和对策进行探讨。
一、现状分析1.区级人大参与地方立法工作存在的问题目前，区级人大参与地方立法工作存在以下问题：1）参与渠道不畅通。
由于区级人大在地方立法工作中参与的主体地位不明确，相关机制不够完善，导致其参与渠道不畅通，影响了对地方立法工作的有效参与和监督。
2）参与意识淡薄。
一些区级人大领导干部对地方立法工作的重要性认识不足，缺乏对地方立法工作的主动参与意识和积极性。
3）能力不足。
由于一些区级人大代表的专业素养和法律水平不高，导致其在地方立法工作中的专业能力有所欠缺，不能发挥出更大的作用。
二、思考和对策1.加强法律培训，提升代表素质为了加强区级人大参与地方立法工作，首先要加强对代表的法律培训，提升他们的法律素养和专业能力。
可以通过开展专业的法律知识培训班、专题研讨会等形式，使代表们深入了解有关法律知识，增强对地方立法工作的专业认识和理解。
还可以通过邀请专家学者进行法律讲座、组织参观学习等形式，让代表们不断提升自身法律水平和理论素养。
2.建立健全的参与机制，确保代表参与权利为了确保区级人大代表在地方立法工作中的有效参与，应当建立健全的参与机制，明确代表的参与权利和程序。
可以通过完善相关制度规定、加强内部管理机制等方式，明确代表在地方立法工作中的参与程序和权限，确保代表能够充分发挥作用。
还应当建立完善的信息反馈和征求意见制度，及时了解代表的意见和建议，促进代表的积极参与和监督地方立法工作。
3.鼓励代表积极参与，提升参与意识为了提升区级人大代表的参与意识，可以鼓励代表积极参与地方立法工作，提高对地方立法工作的重视度。
对新《立法法》中-赋予设区的市地方立法权-条款的几点思考
对新《立法法》中“赋予设区的市地方立法权”条款的几点思考*韩佳芮北方民族大学，宁夏银川７５００２１摘要：新《立法法》颁布以后，地方立法的积极性随着地方立法权的扩大有所提高，但是与此同时也产生一些新问题，给地方立法权在地方的实施带来了新的要求。
本文通过分析新《立法法》中赋予设区的市地方立法权的相关条款，探究赋予其权利在现实实行中的问题，并就如何切实有效的行使地方立法权提出建议。
关键词：《立法法》；设区的市；地方立法权中图分类号：Ｄ９２１文献标识码：Ａ文章编号：２０９５－４３７９－（２０１５）３１－００４２－０２作者简介：韩佳芮（１９９１－），女，吉林通化人，研究方向：民族法学。
一、新《立法法》中赋予设区的市地方立法权的意义《立法法》已实行了十五年，它在完善我国法律体系建设中起到了极大的作用，但随着情况的变化，相应的法律法规也必然随之变化。
为了使法律能够实际满足人民需求，《立法法》的修改就有了必然性。
近几年，随着城市化进程的日益加快，我国各个城市之间发展不均衡现象愈发明显，对于城市发展所采取的措施亦都存在不同，因此也不能在指导层面上从一而论。
而在严格限制立法权限的情况下，地方如若想获得更大的立法空间，就势必需要在一定层面上合法合理的突破创立；但是由于依据上位法制定的红头文件存在着诸如层级效力不高、质量难以保障、权威性和稳定性差等弊端①，使得地方在开展地方建设活动中还存在着许多问题。
基于此，赋予地方更多的立法权就显得尤为必要和急迫。
同时，由于我国之前《立法法》中并没有专门对设区的市的立法权的规定，那么随着经济的发展，要想切实实现地方立法权，设区的市必然需要制定本地区地方性法规。
十八届四中全会提出要“依法赋予设区的市地方立法权”，由此草案在界定地方性法规的立法主体时，增加了旧法中没有的“其他设区的市”。
这一规定，既有利于发挥地方立法积极性，方便其制定适合本地区发展的地方性法规，又有利于其充分适应各地法制发展不平衡的特点，符合现代法治的要求。
提高设区的市立法质量的思考及建议
提高设区的市立法质量的思考及建议作者：黄新国江海松来源：《人大研究》2017年第09期设区的市开展立法，尤其是对刚获得立法权的市而言，工作中的主要矛盾不是解决立法数量问题，而是立法质量问题。
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，正式赋予设区的市地方立法权。
这意味着设区的市地方立法将呈爆发式增长，如何提高设区的市立法质量就成为一个值得高度重视的重大课题。
行使地方立法权，对于设区的市是一个全新的课题，也是一个严峻的挑战。
我们认为，设区的市开展立法，尤其是对刚获得立法权的市而言，工作中的主要矛盾不是解决立法数量问题，而是立法质量问题。
基于这一考虑，我们根据湖北省黄冈市近一年来制定地方性法规的实践和体会，就提高设区的市立法质量提出以下八个方面实证性的思路及相关建议。
一、必须始终坚持党的领导。
立法是一项重要的政治活动，必须把坚持党的领导放在首位。
党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。
党的十八届四中、五中全会明确提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中问题决策的程序。
中共中央也于2016年2月出台了《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，明确了党领导立法工作必须遵循坚持的基本原则和指导思想，规定了党领导宪法的修改和解释工作、研究部署立法工作布局、领导重要法律法规规章制定工作、支持和保证立法机关充分行使立法权、加强组织保障等要求，这为立法工作更好地坚持党的领导提供了遵循。
在地方立法过程中，必须毫不动摇地坚持党领导立法工作的指导思想和基本原则，这是确保地方立法质量的前提和基础。
一方面，要坚持同级党委的领导。
地方立法规划和立法计划要由市州人大常委会党组报请同级党委，以党委文件形式转发；地方法规草案基本成熟后，在提请市州人大或其常委会审议前，由市州人大常委会党组将草案或者草案中涉及的重大问题报告同级党委，经同级党委讨论同意后，再按照法定程序提请审议。
_立法法_对设区的市一级地方立法制度的重大修改_王正斌
是 改 变 了 宪 法 规 定 的 地 方 立 法 制 度 权 持
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可 以 制 订和 颁 布 地 方 性 法 规
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设区的市地方立法的突围
《立法法》赋予设区的市立法权以来，地方立法进行大量有益探索。
但同时，因体制机制原因，存在着一些问题，需要从立法体制机制着手，在立法计划规划、立法资源配置、地方立法定位以及立法内容等方面进行规范完善。
标签：地方立法；立法完善；设区的市
自2015年《立法法》修改以来，设区的市广泛开展地方立法活动。
地方立法之始，普遍存在的诸如立法权限和范围分歧、立法程序不规范等方面问题。
需要从以下几方面予以解决。
一、完善地方立法立项工作机制
结合经济社会发展规划，改革立法计划规划编制体制，完善工作机制，确保立法立项具有实用性、适应性和前瞻性。
立法规划以5年为周期，年度计划原则上在规划中选择。
（一）组织联合编制
消除人大政府各自立项编制的藩篱，由人大常委会法工委牵头政府法制机构组成联合编制小组。
可自行编制，可吸收专家学者参与编制，也可委托高校、专家、智库等机构或个人组织编制。
（二）拓宽编制渠道
除政府及部门申报外，向社会公众征集立法项目，鼓励社会公众提出立法建议，对具有建设性的立法意见，尤其是形成草案并被采纳的，予以表彰奖励。
同时要根据党委立法建议，围绕党委政府重大战略部署，决定立法项目，确定起草部门。
（三）实施立项分权
解决省市立法立项纵向分权，需要省人大省政府制定指导意见，保证省市立法计划规划相衔接，避免重复交叉。
设区的市主要就“建设与管理、环境保护、历史文化保护”事项进行立法。
省级立法宜侧重上述项目外的立法项目。
二、合理界定法规草案的修改权限
人大对政府提请审议的法规草案修改应建立并遵循一定规则，防止过度修改，伤及立法初衷。
（一）对管理体制的调整
一般地，非因管理体制不顺造成社会管理成本高企，或管理体制形成的负担向社会公众转移的情况下，法规草案审议修改不宜大幅度调整政府管理体制。
（二）对草案实体规范的修改
对法规草案的实体条文增删应当合理审慎。
法规草案设定的规范，是对行政管理中已经稳定的社会关系的固定，通常都是对经过较长时间实践并行之有效的行政措施的提炼。
只要符合法的原则和精神，草案审议就不应当率性删除。
审议法规草案可以根据需要增设实体规范，这正是地方立法主要功能的体现，是科学立法、民主立法的基本要求。
实体规范增删不能因立法者偏好而厚此薄彼。
如因立法技术要求或受立法体例限制，确需对条文进行增删，则要合理说明取舍的可行性和必要性。
三、突出地方立法的位阶功能和可操作性定位
地方立法在立法体系中最低层级的位阶地位，意味着再无下一位阶立法来承接细化，由此决定了地方立法必须具有可操作性和地方特色。
在三类不同形态的地方立法上，实施性立法的强操作性要求自不待言；自主性立法和先行性立法或为地方性事务需要制定地方性法规或为具体行政管理需要制定政府规章，其实质是在无上位法依据的情况下，在本行政区域内因行政管理需要所做的制度探索，其自主设定的法律规范如不具体明确，将失却地方立法意义。
原则上，地方立法应在本法中直接规定具体规范，不宜频繁授权甚至层层转授。
但在特定情形下，授权制定配套规定不失为一种理想选择。
四、地方性法规对省政府规章需保持理性克制
地方性法规立法中遇到与省政府规章之间对同一事项的规定不一致时，有权根据地方实际突破省政府规章的相关规定。
但一般情况下，地方性法规应当保持对省政府规章必要的克制和尊重。
如果省域范围内所有地方性法规出现集体性突破省政府规章，不仅省政府规章的效力被消解殆尽，并且人为制造立法冲突，陷入法律适用困境。
地方性法规突破省政府规章应当审慎，但出现下列情况的，地方性法规应当适度突破：①省政府规章制定时间久远，立法滞后明显，现行制度难以适应经济社会发展需要。
②省政府规章在实施中存在立法缺陷，导致无法可依或者行政执法效果不佳，如有禁则无罚则。
③社会管理出现新的生活事实，适用省政府规章不再符合公共利益。
④省政府规章行政程序不符合深化改革发展趋势。
⑤法律责任在种类和幅度设置上难以实现法律报应功能。
《立法法》第73条第4款规定，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。
但省政府规章不属于上位法，地方性法规重复省政府规章规定不违背《立法法》精神，况且必要的重复可以提升相应制度的法律
效力，司法上还可将参照规章裁判直接转化为依据地方性法规裁判。
五、严格权利减损规范的设定
区别对待地方性法规和政府规章的权利减损规范设定，严格限制政府规章设定权利减损规范。
制定地方性法规采用“不抵触”原则，根据本行政区域的具体情况和实际需要，其设定的权利减损规范在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，便被允许。
由此，权利减损规范的限制主要指向了规章，亦即规章制定应当遵循“依据说”，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
六、坚守法律框架下的立法特色创新
坚持立法特色创新在合理适度范围内，充分发挥立法对深化改革的引领与保障作用。
地方立法要坚守底线思维，不为创新罔顾法律规定，而应充分利用“法律体系上之违反计划的不圆满状态”进行制度填补或变通。
对于重大改革，属于国家和省级立法滞后的事项，应通过法定程序向有权机关提出立、改、废的建议。
在实践条件还不成熟，地方急需先行先试，改革创新必须变法的情况下，地方应积极争取中央授权立法。
对于一般改革，在遵循宪法和法律精神前提下，实现立法和改革创新相衔接。
就制度创新认识不太统一的，宏观上要求立法主动适应改革和经济社会发展需要；微观上要将一定程度一定范围内形成共识的实践证明行之有效的行政管理措施，上升为法律。
对争议较大的问题，搁置争议，在基本共识上制定些原则性法律规范，为改革创新留有余地。
七、提高社会公众立法参与实效
拓宽公民有序参与立法途径，完善不同群体利益诉求的听取、综合、协调和平衡机制，广泛凝聚立法共识，提高参与实效。
除政府及部門、人大代表、政协委员等有制度性固定渠道保障立法参与的群体外，其他群体根据与立法项目的关联程度，分别组织立法征求活动。
社会公众群体可通过新闻媒体征集意见或者通过遴选座谈会代表参与，建立代表遴选工作规则，明确异议申诉机制和遴选理由公开说明机制，综合考量遴选代表的参与能力、代表阶层、行业覆盖等因素，平衡和照顾各方利益。
利害关系人群体应当组织召开立法现场或网络听证，保护其正当利益诉求。
利益集团群体要认真听取意见，也要警惕立法为其绑架。
对收集到的社会公众的立法意见建议，如果意见较少，适合一一回应的，则逐一回应。
如果较多，无法一一回应的，立法机关应整理归类，按类回应。
回应主要说明意见建议采纳情况，不予采纳的说明理由。
回应除在人大政府门户网站、
当地主要媒体上公开外，还要按照原意见建议征集渠道原路返回，尊重社会公众的参与活动。
【参考文献】
[1]（德）卡尔·拉伦茨.陈爱娥译.法学方法论[M].五南图书出版公司，2000：283.。