设区的市地方立法的突围

设区的市地方立法的突围

《立法法》赋予设区的市立法权以来，地方立法进行大量有益探索。但同时，因体制机制原因，存在着一些问题，需要从立法体制机制着手，在立法计划规划、立法资源配置、地方立法定位以及立法内容等方面进行规范完善。

标签：地方立法；立法完善；设区的市

自2015年《立法法》修改以来，设区的市广泛开展地方立法活动。地方立法之始，普遍存在的诸如立法权限和范围分歧、立法程序不规范等方面问题。需要从以下几方面予以解决。

一、完善地方立法立项工作机制

结合经济社会发展规划，改革立法计划规划编制体制，完善工作机制，确保立法立项具有实用性、适应性和前瞻性。立法规划以5年为周期，年度计划原则上在规划中选择。

（一）组织联合编制

消除人大政府各自立项编制的藩篱，由人大常委会法工委牵头政府法制机构组成联合编制小组。可自行编制，可吸收专家学者参与编制，也可委托高校、专家、智库等机构或个人组织编制。

（二）拓宽编制渠道

除政府及部门申报外，向社会公众征集立法项目，鼓励社会公众提出立法建议，对具有建设性的立法意见，尤其是形成草案并被采纳的，予以表彰奖励。同时要根据党委立法建议，围绕党委政府重大战略部署，决定立法项目，确定起草部门。

（三）实施立项分权

解决省市立法立项纵向分权，需要省人大省政府制定指导意见，保证省市立法计划规划相衔接，避免重复交叉。设区的市主要就“建设与管理、环境保护、历史文化保护”事项进行立法。省级立法宜侧重上述项目外的立法项目。

二、合理界定法规草案的修改权限

人大对政府提请审议的法规草案修改应建立并遵循一定规则，防止过度修改，伤及立法初衷。

（一）对管理体制的调整

一般地，非因管理体制不顺造成社会管理成本高企，或管理体制形成的负担向社会公众转移的情况下，法规草案审议修改不宜大幅度调整政府管理体制。

（二）对草案实体规范的修改

对法规草案的实体条文增删应当合理审慎。法规草案设定的规范，是对行政管理中已经稳定的社会关系的固定，通常都是对经过较长时间实践并行之有效的行政措施的提炼。只要符合法的原则和精神，草案审议就不应当率性删除。审议法规草案可以根据需要增设实体规范，这正是地方立法主要功能的体现，是科学立法、民主立法的基本要求。实体规范增删不能因立法者偏好而厚此薄彼。如因立法技术要求或受立法体例限制，确需对条文进行增删，则要合理说明取舍的可行性和必要性。

三、突出地方立法的位阶功能和可操作性定位

地方立法在立法体系中最低层级的位阶地位，意味着再无下一位阶立法来承接细化，由此决定了地方立法必须具有可操作性和地方特色。在三类不同形态的地方立法上，实施性立法的强操作性要求自不待言；自主性立法和先行性立法或为地方性事务需要制定地方性法规或为具体行政管理需要制定政府规章，其实质是在无上位法依据的情况下，在本行政区域内因行政管理需要所做的制度探索，其自主设定的法律规范如不具体明确，将失却地方立法意义。

原则上，地方立法应在本法中直接规定具体规范，不宜频繁授权甚至层层转授。但在特定情形下，授权制定配套规定不失为一种理想选择。

四、地方性法规对省政府规章需保持理性克制

地方性法规立法中遇到与省政府规章之间对同一事项的规定不一致时，有权根据地方实际突破省政府规章的相关规定。但一般情况下，地方性法规应当保持对省政府规章必要的克制和尊重。如果省域范围内所有地方性法规出现集体性突破省政府规章，不仅省政府规章的效力被消解殆尽，并且人为制造立法冲突，陷入法律适用困境。

地方性法规突破省政府规章应当审慎，但出现下列情况的，地方性法规应当适度突破：①省政府规章制定时间久远，立法滞后明显，现行制度难以适应经济社会发展需要。②省政府规章在实施中存在立法缺陷，导致无法可依或者行政执法效果不佳，如有禁则无罚则。③社会管理出现新的生活事实，适用省政府规章不再符合公共利益。④省政府规章行政程序不符合深化改革发展趋势。⑤法律责任在种类和幅度设置上难以实现法律报应功能。

《立法法》第73条第4款规定，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。但省政府规章不属于上位法，地方性法规重复省政府规章规定不违背《立法法》精神，况且必要的重复可以提升相应制度的法律

效力，司法上还可将参照规章裁判直接转化为依据地方性法规裁判。

五、严格权利减损规范的设定

区别对待地方性法规和政府规章的权利减损规范设定，严格限制政府规章设定权利减损规范。

制定地方性法规采用“不抵触”原则，根据本行政区域的具体情况和实际需要，其设定的权利减损规范在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，便被允许。由此，权利减损规范的限制主要指向了规章，亦即规章制定应当遵循“依据说”，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

六、坚守法律框架下的立法特色创新

坚持立法特色创新在合理适度范围内，充分发挥立法对深化改革的引领与保障作用。

地方立法要坚守底线思维，不为创新罔顾法律规定，而应充分利用“法律体系上之违反计划的不圆满状态”进行制度填补或变通。对于重大改革，属于国家和省级立法滞后的事项，应通过法定程序向有权机关提出立、改、废的建议。在实践条件还不成熟，地方急需先行先试，改革创新必须变法的情况下，地方应积极争取中央授权立法。对于一般改革，在遵循宪法和法律精神前提下，实现立法和改革创新相衔接。就制度创新认识不太统一的，宏观上要求立法主动适应改革和经济社会发展需要；微观上要将一定程度一定范围内形成共识的实践证明行之有效的行政管理措施，上升为法律。对争议较大的问题，搁置争议，在基本共识上制定些原则性法律规范，为改革创新留有余地。

七、提高社会公众立法参与实效

拓宽公民有序参与立法途径，完善不同群体利益诉求的听取、综合、协调和平衡机制，广泛凝聚立法共识，提高参与实效。

除政府及部門、人大代表、政协委员等有制度性固定渠道保障立法参与的群体外，其他群体根据与立法项目的关联程度，分别组织立法征求活动。社会公众群体可通过新闻媒体征集意见或者通过遴选座谈会代表参与，建立代表遴选工作规则，明确异议申诉机制和遴选理由公开说明机制，综合考量遴选代表的参与能力、代表阶层、行业覆盖等因素，平衡和照顾各方利益。利害关系人群体应当组织召开立法现场或网络听证，保护其正当利益诉求。利益集团群体要认真听取意见，也要警惕立法为其绑架。

对收集到的社会公众的立法意见建议，如果意见较少，适合一一回应的，则逐一回应。如果较多，无法一一回应的，立法机关应整理归类，按类回应。回应主要说明意见建议采纳情况，不予采纳的说明理由。回应除在人大政府门户网站、