食品安全_从政府监管走向公共治理

光明日报/2015年/11月/23日/第011版

社会周刊・社会治理

食品安全：从政府监管走向公共治理

范柏乃金洁闫伟

“民以食为天，食以安为先。”食品安全关乎国计民生，是广大人民群众最直接、最现实的利益需求。“瘦肉精”、“苏丹红”、“毒奶粉”、“地沟油”和“氢化油”等事件的频频引爆，暴露了我国现行食品安全政府监管模式的缺陷，呼唤构筑公众参与的食品安全公共治理新模式。

现行食品安全政府监管模式的不足

目前，我国食品安全治理属于典型的自上而下的政府垄断和多部门分段管理的治理模式。这种模式表面上看，似乎存在多重保障机制，然而实际中导致了各部门事前竞争预算和治理权力，事后推卸责任的问题。其主要缺陷：各个部门之间存在机会主义，相互指望，交叉模糊地带无人负责，形成管理的空档，一旦出现问题，很容易造成各部门之间的相互推诿；导致了大量的重复检测和重复收费，提高了治理成本，降低了治理效率；缺少必要的民意沟通，忽视了公众及消费者在食品安全中的地位，忽视了民众的智慧和力量。政府在食品安全监管方面尽管做了不懈努力，但各种各样的食品安全问题依然存在。

食品安全治理，既需要“自上而下”的政府监管，更需要“自下而上”的民众围观和舆论压力。因此，将公众参与引入到食品安全治理的全过程，构筑公众参与的食品安全公共治理模式，以提高食品安全治理的效率，是十分重要的。

公众参与的食品安全公共治理模式的重要意义

公众参与是一种制度化的民主制度，是政府与公众互动决策和公共治理的过程。公众参与食品安全的公共治理是指公众以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与食品安全的决策和行为过程。构筑公众参与的食品安全公共治理模式具有重要意义。

公众参与食品安全公共治理是对政府失灵的重要补充。我国食品生产者、经营者众多，数量巨大，业态复杂，而且以分散经营为主要形式，加之政府人力、物力、财力有限，因而仅仅依靠政府治理的力量是远远不够的。如果忽视公众在食品安全治理中的重要作用，不仅不会带来食品安全，还会导致更大的食品危机。社会公众，尤其是消费者，是最直接、最有动力的食品安全治理力量。发动食品安全社会各方的力量，构筑公众参与的食品安全公共治理模式，是解决我国目前食品安全政府监管模式缺失和治理能力不足的重要途径。

公众参与食品安全公共治理是对消费者弱势地位的公平矫正。由于信息不对称性使得消费者相对于食品生产经营者处于弱势地位。消费者的知情权受到极大的限制，丧失了自我保护的能力，无法分辨市场中的食品是否安全，价格低廉的食品是否会更有风险，其安全食品的选择权也难以得到有效保障。公众参与食品安全治理，既有助于消弭信息不对称性，也能让消费者获得充分的有关食品质量、安全、标准等信息，引导其购买安全的食品，实现消费者的平等地位。

公众参与食品安全公共治理是多元治理模式的客观要求。在食品安全多元治理模式架构下，政府、企业和社会公众联合起来共同完成对食品安全的治理。三者之间的关系是相互补充、相互支持、相互监督的关系。它们依据不同的原则在食品安全的治理中发挥着不同的功能。政府是以国家利益和行政区域内的公共利益为取向，对食品安全的治理进行制度安排。企业依据相应的制度安排进行食品的生产经营。由于社会公众的参与，形成了有第三方介入的食品安全治理模式，更能有效发挥治理模式的作用。社会公众独立于政府体系之外，形成特有的多样性和灵活性，形成平等的参与式的组织结构，可创造出比政府更低的成本和更高的效率。

公众参与的食品安全公共治理模式的路径选择

我国食品安全正处于风险高发期和矛盾凸显期。通过一套有序的制度安排，构筑公众参与的食品安全公共治理模式，能够有效地提高食品安全的治理能力，能够有效地规避和降低食品安全风险。

加强公众参与食品安全公共治理模式的制度设计。通过理性选择的公众参与途径，精良设计的公众参与制度，不仅有助于达成公众参与的实质效果，而且可以预防由非制度化公众参与带来的不良后果。公众参与食品安全公共治理可分为三个层面：一是公众食品立法和决策层面的参与，主要是指公众对食品立法和公共决策的重要影响；二是食品安全执法层面的公众参与，主要是食品安全治理；三是公众参与食品安全执法，主要是发动食品安全诉讼和损害赔偿。很有必要从上述三个层面对公众参与食品安全公共治理模式进行制度设计，以便让公众依法有序高效地参与食品安全治理。

着力构建食品安全的新闻媒体治理模式。新闻媒体监督机制，是指新闻记者通过新闻媒体，采取不同方式发现并披露食品生产、运输、销售等过程中的不当行为和违法行为，并且督促该食品安全问题得到有效解决的公众参与模式。各级政府在食品安全治理工作方面，要更多地考虑动员新闻媒体力量，组织新闻记者参加到食品安全治理中来，充分发挥媒体力量。围绕食品安全新闻媒体监督环境营造、监督网络构建、媒体记者食品安全监督素质培育、监督权力的法律保护、监督结果的披露，以及对被披露单位惩戒等问题，构建食品安全的新闻媒体监督治理模式。

探索食品安全的内部特工培育及发现机制。食品安全问题具有很强的隐蔽性、地下性和欺骗性，食品生产、运输、经营和销售等各个环节的不良行为和违法行为通常是很难被外界发现的。要尽早发现食品安全隐患，并对违法行为形成强大的威慑力，很有必要在大型的农产品生产基地、加工基地、运输企业、超市、批发市场和餐馆等设立食品安全的内部特工。针对食品安全内部特工的遴选方法、素质培训、潜伏机制设置、权力责任规制、考核奖惩办法，以及安全保障措施等，着力构建我国食品安全的内部特工发现机制。

强化食品安全的公众举报与奖励机制。从我国食品安全执法实践看，绝大多数食品安全违法行为都是由公众举报才引起行政执法和司法处理。为有效发动公众参与食品安全治理，鼓励举报者同违法行为作斗争，建立对举报者的特别法律保护和奖励制度十分必要。针对我国对举报者、证人的法律保护严重不足，国家应及时出台有效保护举报人的专门法律，并采取有效措施，切实保护好举报者，并根据举报查处的实际情况，给予较高的物质奖励。围绕举报范围、举报机构设置、举报权利实现机制、举报制约机制、举报查处与反馈机制、举报保障机制，以及举报奖励机制等，着力构建我国食品安全的公众举报与奖励机制。

探索食品安全的团体诉讼机制。团体诉讼是指，“在法律上允许一人或数人代表其他具有共同利害关系的人提起诉讼，诉讼的判决对所有共同利害人有效”。团体诉讼的判决具有扩张力，效力及于遭受侵害的所有受害人。因此，在我国尽早建立食品安全团体诉讼制度，赋予消费者保护组织或其他公益组织提起公益性团体诉讼的权力，代表消费者打官司，将会对经营者形成有效的实质性制约。团体诉讼是实施公众参与食品安全决策制度的有力监督手段和法律救济方式，完善的团体诉讼机制有利于提高公众维权积极性，有利于强化公众参与食品安全治理的动力。

（本研究获得了教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目的资助，项目号：14JZD005。）