诉讼保全和执行中的突出问题及对策

在长期的国家赔偿审判工作中，注意到有相当数量的司法赔偿案件，为人民法院民事诉讼保全和执行行为引起。

这些案件类型多样，原因复杂，带有普遍性，严重影响了人民法院的司法权威，有的还引起了国家赔偿和涉诉上访。

以下就民事诉讼保全和执行中的突出问题作出分析。

一、诉讼保全和执行工作中存在的突出问题
1.对查封、扣押财产不作认真清点、登记
人民法院在民事案件中，采取诉讼保全和执行措施，对相关财产实施查封、扣押的，应当造具查封、扣押清单，详细记载被查封、扣押财产的所在地、种类、数量等情况。

有的法院对查封、扣押财产不作认真清点，不填写查封、扣押清单，或者查封、扣押清单上品种、数量以及成色、规格、单价等情况不具体、真实。

由于查封、扣押财产情况不明，其真实价值无法确定，即使到国家赔偿环节也难以处理。

这方面已有不少教训。

例如：在查封瓶装酒时，仅在查封清单上记载“酒若干”，其数量、品种和价值无法确定。

扣押邮册时，扣押清单仅记录邮册册数，而未对邮册中存放的各张邮票作具体清点、记载，而邮票多是物小价高。

2.查封、扣押不动产和特定的动产，未及时送达协助执行通知
人民法院对不动产和特定的动产（如车辆、船舶等）进行查封、扣押，应当通知有关产权登记部门不予办理该项财产的转移手续。

不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；船舶、航空器和机动车等特定的动产物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。

人民法院查封、扣押不动产和特定的动产，应当及时向不动产和特定的动产登记部门送达协助执行通知，防止被查封、扣押财产的物权变动。

在实际工作中，有的法院向当事人发出了查封、扣押手续，却没有及时向不动产和特定的动产登记部门送达协助执行通知，致使已被查封、扣押的财产物权转移、变动，产生不必要的麻烦。

例如，经被拆迁户申请，法院对一在建楼房的门市实施查封并张贴封条，但未通知房屋登记部门，后作判决确认门市属其所有。

而在诉讼过程中，另一被拆迁户也主张该门市属其所有，并到房屋登记部门办理了商品房预售登记证，明确其是受让人。

致使法院判决和预售登记证内容冲突。

3.对查封、扣押的财产保管不善或疏于保管
人民法院采取查封、扣押，应对查封、扣押的财产履行监管职责；查封、扣押的财产不宜由人民法院保管的，人民法院可以指定被告、被执行人负责保管；不宜由被告、被执行人保管的，可以委托第三人或者原告、申请执行人保管。

但在实际工作中，被查封、扣押财产的监管责任履行、保管人指定这一工作环节，并未引起足够重视。

目前，这一问题相当突出，特别是查封、扣押手续上不明确谁负保管责任，待损失发生后，查封、扣押法院和当事人互相推卸保管责任。

例如，被执行人下落不明，法院对其房产实施查封，将查封公告和封条张贴在房屋大门上，但未对屋内物品进行清点和监管。

后来，该房多次发生被盗，损失产生。

4.对“经营性”财产，一律采取“死查封”
由于社会经济的高速发展，财产形式多样化，汽车、门市、煤矿、水电站等“经营性财产”大量涌现。

人民法院在采取诉讼保全和执行措施时，只要继续使用对该财产的价值无重大影响的，一般应允许继续使用。

有的法院在诉讼保全和执行中，工作简单机械，不视具体情况，一律采取“死查封”，不允许对该财产的正常使用和开展经营活动，致使被查封、扣押的财产不能实现市场和经济效益，财产价值降低，费用继续产生，损失不断扩大，令人痛心。

例如，将正常营运的车辆予以扣押，禁止车主继续经营，长期存放，车辆报废。

对煤矿实施查封，封堵煤洞，不允许生产，日常维护也无法进行，导致矿井垮塌，设备毁损，各种证照也不能申报，损失巨大。

5.处理财产未经依法评估、拍卖，或评估、拍卖有瑕疵
依法对财产进行委托评估和拍卖，以合法的评估、拍卖程序确定和实现标的物的市场价格，是保护当事人合法权益的需要，也是司法公正的需要。

评估、拍卖专业性极强，也十分重要，最高人民法院就对外委托鉴定、评估、拍卖等工作，制定了专门规定。

有的法院在诉讼保全和执行工作中不重视评估、拍卖，认为费时费力，而直接将标的物变卖、处理。

有的不严格按照规定，在委托评估、拍卖的收案、选择专业机构与委托、监督协调以及结案上不规范，出现瑕疵评估和瑕疵拍卖，甚至评估、拍卖违法，工作十分被动。

例如：对被执行人闲置的机器设备不经评估，直接当废品予以处理。

对货车进行异地扣押，委托当地公路运输
管理所作价格鉴定评估。

但公路运输管理所不是合格的评估机构，委托评估行为违法。

在委托评估、拍卖被执行人工厂房地产时，工作不细，未查实厂区内有变压器以及部分土地和搭建房屋未办证，而笼统委托，并予拍卖成功。

买受人后来补办了土地证。

被执行人提出异议，执行法院、评估公司以及拍卖公司，对究竟是整体执行、评估、拍卖厂区还是只涉及上证的土地、房产面积，前后说法不一，难以说服人。

6.查封、扣押、冻结的财产被转移、隐匿，或者毁损、灭失的，其追查不力
因为各种原因，查封、扣押、冻结的财产被人转移、隐匿，或者毁损、灭失的，法院不予积极清查追回，或及时对毁损、灭失财产的替代物、赔偿款进行查封、扣押、冻结。

人民法院采取查封、扣押、冻结措施，其目的是保证财产安全，以利进一步的执行。

如果被查封、扣押、冻结财产被转移、隐匿或者毁损、灭失，法院不予追查，其查封、扣押、冻结措施的严肃性何在？当事人的合法权益也无法实现。

例如，法院对被告的挖沙船进行了查封，并责令被告的合伙人继续负责保管，其后未再作监管。

在漫长的诉讼和执行中，挖沙船失去采矿资格，最后也去向不明。

在国家赔偿中，经多方调查，才得知该船早已为合伙人作废品处理，获款几万元。

二、预防减少诉讼保全和执行工作差错的对策建议
1.不断增强工作的责任意识和大局意识
司法工作的质量，根本上取决于司法人员的责任意识和大局意识强不强。

人民法院的审判、执行工作，事关公民、法人和其他组织的合法权益和切身利益，事关社会和谐、稳定和发展大业，事关司法权威，意义重大。

为此，需要不断增强人民法院及其工作人员的责任意识和大局意识，实现政治效果、社会效果和法律效果的统一；努力学习审判、诉讼保全和执行业务知识，不断提高工作水平和能力；塑造清正廉洁品格，坚守法官职业操守；开展经常性的廉政警示教育，做到自我约束和单位教育相结合。

2.分立诉讼保全和执行的裁决权、实施权
根据审判和执行工作规律，在人民法院内部实行一定的职权分立十分必要，目前已经实现了立审分立、审执分立、审监分立，各环节和部门互相制约、配合，运行效果良好。

执行工作也在积极探索和落实执行裁决权和实施权的分立，积累了一定经验，并在大力推广。

诉讼保全措施与执行措施十分类似，诉讼保全措施也可转化为执行措施，因此，诉讼保全应借鉴执行两权分立的做法，建立起诉讼保全的裁决权、实施权分立机制，由不同的环节和组织负责。

甚至也可探索由执行裁决、实施部门，同时负责诉讼保全的裁决和实施。

3.实行诉讼保全和执行网上流程管理
实行案件流程管理，是人民法院保证案件质量的重要手段和机制，从以人管人、管案变为以机制管人、管案，在案件管理上实现规范化、制度化。

案件流程管理，特别是网上案件流程管理，从运行来看，其效果特别明显，案件质量明显提高。

诉讼保全和执行工作，是人民法院的重要工作，一定意义上其对外影响比审判工作更大。

诉讼保全和执行工作，要借鉴审判流程管理做法，并在已有的经验上，结合自身工作特点，增强公开性、透明度和可操作性，减少随意性，完善配套规定，细化各环节，做到权责分明，责任到人，建立起更加规范有序的诉讼保全和执行网上流程管理机制。

4.落实国家赔偿追偿和责任追究
国家赔偿法第31条规定：赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：（一）有本法第17条第4项、第5项规定情形的；（二）在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。

对有前款规定情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

建立、健全错案责任追究机制，并与相关法律和纪律规定配套，落实经济责任、纪律责任和法律责任，构筑比较完整的促进、教育、预防和惩处体系。

5.突出国家赔偿促进功能
国家赔偿法的一个立法目的是，促进国家机关依法行使职权。

人民法院和赔偿委员会，应就赔偿案件中发现的诉讼保全和执行问题，以及人民法院各诉讼案件中的其他问题，定期开展调查研究，深入分析，向院里提出解决办法和措施。

在具体案件中，赔偿工作部门不仅要保证赔偿案件办理质量，还要特别重视对诉讼案件中的问题进行梳理和分析，及时反馈诉讼案件承办人、业务庭或相关法院，通报审判管理部门，做到办好一案，促进一片。

定期分析和个案分析应制度化、常态化。