国内外大部制研究综述

国内外大部制文献综述

任静

（公共管理系107081 10708110）

摘要：十七大报告提出了大部制改革的思路，为未来行政管理体制改革指明了

方向。在如此重要的报告中出现“大部门体制”这一提法还是首次，由此引发了学术界的许多热议和争论。学界围绕大部制改革，尤其是对大部制改革的原因、路径、难点与阻力以及国外经验借鉴问题进行了大量的研究。我国大部制研究依然存在对大部制改革的理论基础研究不足，主要以“价值导向”和“功能导向”的“谚语式”研究遮蔽了经验性的科学讨论和理论积累等问题。本人对这些研究进行综述，希望对我国大部制改革的实行有所裨益。

关键词：大部制；内涵；政府管理；动因；推进；结构

正文：

大部制的内涵及产生渊源

明确大部制的概念是深入研究这一问题的前提，学者们从不同视角对此进行了探讨，尽管表述不一，但主流观点的要义和内蕴相差无几。学者们普遍认为，大部制即为大部门体制，大部制是指在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多都管理，从而降低成本，提高行政效率。换言之，大部制是一种政府组织架构类型，是指以相对较少的政府组成部门覆盖尽可能多的政府的基本职能。

张成福和杨兴坤集中于大部制的内部结构的研究，认为大部制的实质在于政府机构内部的职能整合、统一领导、运转协调、资源共享、结构优化以及机构精简。李汉卿则认为大部制本质不仅包括部门调整，而且也是一个政治机会，其实质是政府职能的重新调整。

从政府产生之时，就存在着依据对象进行分工管理的客观要求。社会生活的复杂性要求公共权力在运行过程中必须有所分工，才能有效地实施管理，也就是实行部门管理体制。随着社会的发展，政府承担的职责和功能不断增加，机构数量也将不断增多，进而出现政府部门管理中交叉、重叠、真空领域不断增加，产生矛盾和问题。于是，大部门体制应运而生。近几年来，大部门体制逐步成为部分国家特别是发达国家在组织中央政府时的一种选择。

密尔认为,设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与手段的统一性为主。1918年发表的《富尔顿报告》确立了设计政府体制的原则,即“按任务分工”的职能原则,从而使“混乱与重叠的情况减少到最低限度“,这是对大部制的明确理论表述。实践中的做法就是把一些职能有联系的小部门合并组成“特大部门”。“特大部门”可以制定自己的策略和决定自己的工作重点,也能自行解决问题,而不用通过部门之间的委员会进行长时间讨论,它大得足以完成一些专门性的工作,能支持中央比较明确的策略。从20世纪50年代起,随着政府职能的增加,英国有意识地推行了大部制;这一过程在60年代曾加快进行,当时有三个具有代表性的

“大部”(卫生与社会保险部、外结合联邦事务部以及国防部); 70年代末大部制推行工作基本完成,之后进入调整和完善阶段,英国政府的部门数量始终维持在18个左右。

张成福、杨兴坤认为，大部制产生的背景是：应对专业分工与整体协调之间的冲突、缓解权力分散与统一领导之间的矛盾、化解部门利益与整体利益之间的矛盾、谋求短期利益与长期利益之间的平衡、当代公共事务本身的复杂化趋势和当代信息技术发展的有力支持。大部制具有职能整合、统一领导、运转协调、资源共享、结构优化等特征。大部制应适应国家发展战略，提升国家战略管理能力；应突出政府管理的重点，强化政府的核心职能；应依事权统一，指挥统一，权责相称，决策与执行分工的原则进行；应明确划分部门权限；应重视内部治理结构的优化；应强化部委机构政策制定的能力。

实行大部制的动因

宋世明提出国外实行大部制是多种动因综合作用的结果,可以归结为政治、管理和经济三个层面。从政治层面看,大部制改革是受资产阶级民主政治的内在驱动,权力的接受者必须对权力的来源负责,部门扯皮、分割不利于提高行政效率,只有进行部门整合才能让选民满意。从管理层面看,大部制改革是专业分工与综合协调寻求有机统一的内在驱动。发达国家通过依法设置各种专业化独立机构来履行执行职能,而内阁则管理执行机构,专门负责决策,从而化解专业分工与综合协调的内在矛盾。从经济层面看,大部制改革是市场经济发展的内在需求。市场经济体制要求市场在资源的配置中发挥主导作用,因此政府部门必须根据公共管理的需求进行综合设置。

曾维和则认为国外大部制实施的原因是以下几个方面：1.整合政府机构,加强部门间协调的需要2.调适政治——行政系统,强化中央控制能力的需要3.适应政府职能转变,提高行政效率的需要

我国实现大部制的原因，蔡长昆认为主要包括3个方面：第一，我国面临的经济社会环境的挑战需要实行大部制，大部制是“大势所趋”；第二，大部制特殊的内涵和特征是我国应对行政管理体制缺陷的方案；第三，大部制改革对于我国政府改革具有重要的目的和意义。

大部制的推进过程

无论是从大部制改革的背景、还是从行政体制的现实来看，都迫切要求我国推进“大部制”改革。

大部制改革的思路是大部制改革的基本要素，大部制改革的内容则是大部制改革的范围和边界。对于大部制改革的思路，杨敏认为“大部门体制改革必须遵循自上而下的改革逻辑：一是按照决策、执行、监督分离的原则对整个政府机构进行重组；二是按照职能有机统一的原则进行整合，继而在大部委内部再实现决策、执行、监督分离”；陈天祥认可这一论点，提出大部制必须按照“转变政府职能以及决策、执行、监管三者适度分离等相关配套措施”的方向推进；毛寿龙特别强调在大部制改革过程中，“政府机构实行决策、监督、执行分开”是基本思路。

学者们还从微观层面对大部制改革的内容进行了讨论。李军鹏认为，我国大部制改革的主要内容包括职能整合和机构整合、内部协调机制的建设、执行制度建设、服务机制建设以及监督机制建设六个方面。张成福和杨兴坤进一步认为大部制改革中职能整合的前提在于确保国家战略，实现国家核心职能，这需要依照“事权统一、指挥统一、权责相称、决策与执行分工的原则进行”；并依据“有

所为、有所不为、有事有权、有权有限”的精神和原则，明确划分部门的权限；在此基础上，优化内部治理结构，强化部委机构政策制定的能力。可见，这些学者对大部制改革的思路和内容的讨论主要包括两方面的内容：一是职能整合和机构重组，在组织结构上实现变革；二是决策、执行以及监督三分，将大部门体制改革在一定程度上视为政治体制的变革。宋世明在大部制改革基本构成要素的论述中对这两个方面进行了综合，他认为大部门体制的实质是一种政府治理模式，包括两个部分：大部门体系和大部门机制，二者有机统一，缺一不可。大部门体系是由核心化的行政政策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专业化的执行机构三个要素形成的政府组织架构；大部门体系应采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制；大部门体制改革应该是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。

在大部制改革的思路和内容的指导下，学者们开始研究大部制改革的具体路径，主要在两个方面取得了进展：一是中央大部制改革的路径，二是地方政府大部制改革的路径。对于中央政府大部制改革的路径，沈荣华强调中央政府在推行大部制改革的过程中应该积极稳妥。倪星和付景涛以英法经验为基础，重新设计了我国大部制结构。其设计思路是以我国政府的职能定位为基础，对现有政府部门的宏观职能进行亚职能解析，根据职能行使的效率原则和适应社会发展原则对亚职能进行组合以形成宏观职能，根据宏观职能优化组合形成“大部”，并在此基础上确认了完善部门间协调的机制，健全部内协调机制，明确部门领导间的分工与合作关系的重要性。

由于我国大部制改革的复杂性，且受环境条件和历史制度的约束，在没有明确的理论指导和调查研究的情况下，仅凭西方国家的经验实现大部制组织结构的设计是有缺陷的，这说明现阶段学者们对中央政府大部制改革路径的整体设计缺乏合理性。相反，地方的实验给学者们一个新的经验基础来研究大部制改革的推进策略，因此，地方政府大部制改革的经验研究对我国大部制改革的推进具有重要的理论价值和现实意义。

国家行政学院课题组对成都大部制改革的研究在一定程度上重复了上文讨论大部制改革的两个思路——决策分权以及结构调整。彭澎根据广东大部制改革的经验观察，把改革模式区分为三种，分别是：以“行政三分”为重头戏的深圳模式，以“党政联动”为特点的顺德（及珠海）模式和因地制宜、统筹兼顾的广州模式，虽然彭澎并没有对每种模式进行具体的经验研究，但其分类对我国地方大部制改革的经验研究具有启发意义。与彭澎对大部制改革模式的分类相对应，付金鹏和陈晓原在我国大部制改革的地方经验基础上界定了三种大部制改革模式：职能统合性、规划调型和党政合署型。不仅如此，他们还进一步比较和总结了不同模式的相对适用条件：职能统合型大部制是优先考虑的形态；规划协调型大部制可以成为一种补充形态；在一定时期和范围内，党政合署型大部制有其存在的合理性。虽然对大部制改革研究中类型学讨论和探索适用条件的努力值得肯定，但对不同模式的内部机制和边界进行理论分析的研究仍然缺乏，需要更多经验研究加以补充。李文钊等对乌海市国地税联合办税的大部制实践的研究代表了这一取向，他们认为业务活动属性及机构服务对象的需求是决定机构改革的边界，以及机构改革能否成功的关键变量。

总之，学者们对大部制改革的思路和内容的研究主要是以前文讨论的两种取向为基础的，这进一步决定了大部制改革的推进策略，特别中央政府大部制改革的路径推进策略。我国地方政府大部制改革的经验给大部制改革研究带来了新的