论我国破产管理人制度

论我国破产管理人制度摘要：破产管理人是破产程序的核心，新《企业破产法》基本构建了破产管理人制度。

但“东星航空破产案”充分暴露出我国破产管理人制度还存在诸多问题，体现在破产管理人的选任范围过窄，选任方式僵化，破产管理人的职责不清、责任不明、监督不力等方面。

应重塑破产管理人的法律地位，确立其在破产程序中处于相对独立和中立的地位；扩展管理人的选择方式，严格限制清算组担任管理人的法定情形；完善管理人的法律责任，建立多层次的破产监督管理体系。

关键词：破产管理人企业破产法实施困境完善问题一，引言破产法作为市场退出机制的重要组成部分，其“有效制定与普遍实施是一国市场经济体制确立的重要标志”。

采用破产管理人这一古老的法律制度来保障破产程序的公正高效，是当前多数国家通行的做法。

如德国建立了以破产管理人职务说为核心的破产管理人制度，英美两国建立起了以信托人说为理论来源和依据的破产管理人制度。

2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国企业破产法》（以下称新《企业破产法》）不仅实现了我国破产制度的统一，而且引进了西方成熟的破产管理人制度，用破产管理人取代了清算组并采取管理人中心主义。

该法第三章专门规定了破产管理人的资格、地位、指定、范围、职责、工作性质、工作报酬、监督、法律责任等。

最高人民法院根据新《企业破产法》的授权于2007年4月4日通过的《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下称《指定管理人规定》）和《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（以下称《确定管理人报酬规定》）两部司法解释，具体规定了破产管理人的指定和报酬。

将“破产管理人”引入新《企业破产法》，是对旧《企业破产法》清算组制度的一次重大改革和突破，是与国际惯例接轨的一个良好开端，引起了国内外的普遍瞩目。

二，我国破产管理人制度实施的困境最高人民法院副院长奚晓明指出，新《企业破产法》不仅仅是退出法、淘汰法，还是企业更生法、挽救法。

可以说，东星航空死亡的背后，既暴露出中国航空业或者说中国企业法律意识的淡薄问题，也暴露出中国企业风险管理机制缺失问题，更暴露出我国破产法律制度存在诸多缺陷。

1，破产管理人的选任问题由于各国对破产管理人的法律地位的定位有所差异，从而导致管理人选任也有所不同。

破产管理人的选任涉及选任主体、选任范围、选任方式、变更等方面。

2，破产管理人的职权问题根据新《企业破产法》的规定，是否申请重整、是否决定重整，均应由债权人、债务人以及债务人的出资人决定。

破产管理人的中立性、独立性决定了其不是破产案件中的利害关系人，没有重整申请权，也无权参加债权人分组会议的表决，所以其无权反对重整。

在破产案件受理后，破产管理人接管了债务人企业，在必要时可以就债务人企业的情况进行客观介绍，但不应作超出其权限的评价。

3，破产管理人的监督问题我国新《企业破产法》在总结我国实践经验以及借鉴国外先进立法的基础上，从管理人自我监督、来自外部的监督和管理人法律责任方面加强对破产管理人的监督。

如果破产管理人行使职权不当，或者怠于行使职权时，谁有权对其进行监督？4，破产管理人的责任问题破产管理人与破产当事人及其他方面会存在千丝万缕的利害关系，而这种利害关系足以动摇它执行职务的公正性和客观性。

破产管理人违反义务的行为，不仅对利害关系人造成了重大损害，而且还严重破坏了社会公众对破产程序的合理预期，并进而影响到破产法实施的社会效果，因此各国破产法律均规定了破产管理人违反义务所应承担的责任。

假如破产管理人有违规违法行为，并对债权人、债务人的合法权益造成了侵害，能否承担法律责任？如何追究其法律责任？这些都是留给我们的思考。

我国破产管理人制度实施困境的原因我国破产管理人制度在实施过程中之所以面临如此多的问题，既与破产的整个社会环境有关，更有立法的不完善、司法的不成熟等因素。

仅从立法来看，新《企业破产法》虽然基本构建了破产管理人制度，但还较为简单、原则。

主要体现在以下几方面：1，就破产管理人的选任主体而言，我国新旧破产法都采取了法院指定管理人的立法模式。

我国新《企业破产法》第22条规定:“管理人由人民法院指定。

债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。

指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定。

”但是实践中，由于债权人人数众多，很难达成一致，对于债权人的这项更换请求权实际收效并不明显。

同时，管理人的选任方式过度集中于人民法院也有不妥，因为当地政府、企业与当地法院的关系在短期内未必完全理顺，故当地法院的独立性、受理和判决的客观公正性有待检验。

, 2，就破产管理人的选任范围而言，《指定管理人的规定》第18条规定了清算组作为管理人的四种情形。

但实践中大量存在着在申请破产之前法院和政府沟通，由政府指定人员组成清算组的情形。

同时，由清算组作为管理人的兜底条款内容太过宽泛，人民法院的自由裁量权太大，也会使破产管理人制度的执行力度大打折扣。

另外，我国破产法并没有设定临时破产管理人制度，直接赋予管理人拥有临时破产管理人和破产管理人的双重身份，对破产管理人的人数亦没有作出明确规定。

3，就破产管理人的选任方式而言，有随机指定、竞争方式指定、特别指定等种类。

《指定管理人的规定》第1条和第20条将随机方式作为一般企业破产管理人的产生方法。

这种方式虽然最简单、公平，避免暗箱操纵，最不容易出现错误，但是却没有技术含量，会极大地影响优秀的律师事务所或者是会计师事务所报名参加破产管理人名册的积极性，甚至影响到破产管理人队伍的发展。

实践证明，我国目前采取的第一种方式即法院指定这种选择方式没有取得期望的效果，反而是因为忽视了债权人的利益需要而招致了债权人的不满。

4，就破产管理人的责任问题而言，新《企业破产法》单列了第十一章“法律责任”，对所列各种破产违法行为规定了拘传、训诫、罚款、拘留等强制措施，也规定了损害赔偿民事责任。

其中第130条规定：“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。

”这条规定虽然涉及了赔偿责任，但过于含糊，旨意不明，缺少明确的界定。

其一，“勤勉尽责”概念过于模糊，在实践上不容易把握，况且对管理人提出的要求过高，不利于其执行具体的破产事务。

其二，在破产案件由数人共同担任管理人时，彼此间的内部责任应明确划分。

,其三，应区分固有商业风险与破产管理人的执业过失风险，保持破产利害关系人与破产管理人职业之间的利益平衡，从而促进破产管理人职业的健康发展。

三，我国破产管理人制度的完善建议破产管理人制度的引入是一个历史性的进步。

但是，由于我国的破产法还很不完善，存在很多缺陷，法律本身的可操作性以及实际被遵守的程度均与法律目标要求存有一定的距离。

为此，我们提出以下完善建议：1，重塑破产管理人的法律地位破产管理人的法律地位是破产管理人制度的基础命题。

有关破产法的其他诸多问题，动辄牵涉于此，并往往回归于此，寻求“原始”答案。

对破产管理人法律地位的考虑，直接决定着立法者对其职责的确定，以及相关法律制度的设计。

综观世界各国的立法例，对破产管理人法律地位的立法有所不同，学理上也有不同的认识，并形成了不同学说。

如大陆法系国家的代理说、职务说、破产财团代表说，輰訛輥英美法系国家的受托人说。

我国新《企业破产法》虽然没有明确规定管理人的法律地位，但构建了破产管理人中心主义的结构模式，并成为新《企业破产法》的一大贡献。

然而，“我国破产立法所要解决的根本问题，并不是要否坚持管理人中心主义的问题，而是在管理人中心主义的架构下，如何协调管理人、人民法院和债权人之间的关系或者权利分配问题”。

輱訛輥所以，我国破产管理人法律地位的定性应该是：破产管理人是由人民法院指定成立的法定机构，在破产程序中处于相对独立和中立的中心地位，依照破产法律的规定从事破产清算、重整、和解事务，维护债权人利益、债务人利益和社会公共利益。

对人民法院负责，接受债权人会议和债权人委员会的监督，并对自己的行为独立承担法律责任。

2，完善破产管理人选任制度（1）扩展管理人的选择方式。

在扩展管理人的选择方式上，应该兼顾我国现有破产企业的所有制现状和现在的破产制度的发展趋势，采用法院指定和债权人选任相结合的形式。

如果债权人认为法院指定的管理人不能尽到义务，不能尽到维护债权人合法权益的职责，那么债权人会议可以推荐出自己选择的管理人，申请法院替换。

法院经审查理由成立的则给予支持，否则予以驳回。

（2）严格限制清算组担任管理人的法定情形。

为避免管理人制度流于形式，要严格限制清算组作为管理人的情形。

（3）调整社会中介机构担任管理人的方式。

在社会中介机构担任管理人的方式上，把竞争和随机方式结合起来，不要一味地随机指定。

在有利益的案件上可考虑参照招投标方式，由法院制订招标方案，通过竞争来担任管理人。

（4）加强破产管理人队伍建设。

破产管理事务具有很强的专业性，并且程序不同，专业能力的要求也各有偏重，所以，很有必要对管理人任职能力进行较为细致的分类要求，对破产管理人任职资格按专业进行分类，加强破产管理人职业化。

建立破产管理人市场准入制度、资格管理制度、工资报酬制度、权利责任法律制度。

另一方面，要建立破产管理人的行业协会，以利于破产管理人的职责、身份的保障、支持和维护。

3，细化破产管理人的职能要求基于破产管理人在破产程序中居于枢纽地位，应将管理人在三种不同程序中的选任、地位和职责分别作出规定，各自独立成章。

虽因此可能导致法条数目的增加，但绝不能因此放弃对法规科学性、完整性与系统性的追求。

同时，新《企业破产法》第13条规定过于简单，建议设立临时管理人制度。

临时管理人的职责主要是调查、核实、报告、接管、收集破产人财产，为破产人的利益进行必要的活动等，对法院和债权人会议负责，接受监督，并承担相应的责任。

4，建立多层次的破产管理人监督体系在目前对于破产管理人的管理、监督相关制度尚未完善的情况下，法院应从以下几个方面对破产管理人实施有效监督：（1）破产管理人在接受法院指定后，应向法院递交破产管理整体计划报告，让法院对企业的情况有个全面的了解。

（2）处置破产资产时，破产管理人应向法院详细报告资产的状况、处置方式。

（3）处分破产企业权利义务时，向法院报告事件的详细过程及处分的理由。

（4）法院定期审查破产费用支出情况，破产管理人应如实向法院反映账务情况。

,参考文献①王欣新：《新破产法立法思想的创新》，载王欣新、尹正友主编：《破产法论坛》法律出版社2008年版。

②管理人中心主义，是指破产程序的事务性工作通过管理人来进行，管理人在破产程序开始后依法对债务人的财产进行接管、清理、保管、运营以及必要的处分，以更好地保护债权人的利益。