公共政策执行主体之优化策略探析

　2009年第4期 辽宁行政学院学报

No .4,2009(第11卷第4期) Journal of L iaoning Adm inistrati on College

(Vol .11.No .4)

公共管理

公共政策执行主体之优化策略探析

刘雪明　吕学新

(广州大学,广东广州510006)

[摘　要] 公共政策执行主体是指负责组织落实公共政策的组织和人员,执行主体的组织结构以及执行人员的执行能力直接关系到政策执行的成败和政策目标的实现。优化政策执行的组织机构,要合理划分事权,明确责权利关系,加强沟通与

协调,构建监督机制,并充分应用现代科技手段。提升政策执行人员的执行能力,要提高执行人员的综合素质,优化执行人员的配置结构,完善执行人员的组织生活,改进行政领导风格和领导方式。[关键词] 公共政策;执行主体;组织优化;能力提升

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1008—4053(2009)04—0030—03 公共政策执行是“政策执行主体为了实现公共政策目标,通过各种措施和手段作用于公共政策对象,使公共政策

内容变为现实的行动过程。”[1]

公共政策执行主体是指负责贯彻落实公共政策的组织和人员,他们掌握着实施政策的资源、手段和方法,是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者和责任者。执行主体的组织结构以及执行人员的执行能力直接关系到政策执行的成败和政策目标的实现。优化政策执行主体的组织结构、提升政策执行人员的执行能力,对有效贯彻执行党和国家的方针政策具有举足轻重的作用。

一、优化政策执行的组织机构公共政策执行是一种有组织、有计划、有安排的行为活动,需要依托一个制度完备、运行规范而且强有力的执行组织来完成。“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可

以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[2]

因此,政策执行组织结构的合理及其运行的有序,是政策执行人员充分施展执行才华、发挥执行能力的基础和关键。提升政策执行主体的执行能力,促进公共政策的有效贯彻执行,必须优化政策执行的组织机构。

1.合理划分事权,处理好上下级关系。从静态来讲,中央政府与地方政府之间的关系可以分为中央集权型、地方分权型和均衡型等三种模式。我国中央政府与地方政府的关系,是政府之间各种关系的中轴,直接决定着政府之间的关系格局,并历来为人们所重视,甚至有人认为,中国几千年的历史其实就是一部中央与地方的关系史[3]。从过去的实践中我们可以清楚地看到,中国的历史不断地重演着“集权→均衡→分权”的循环怪圈,也就是说,一个朝代的开始总是集一切大权于中央来巩固政权,而后认识到与民生息、发展经济的重要性,于是逐步放权到地方,达到短暂的均衡,也因此出现昙花一现的繁荣,之后没有控制好放权的限度,于是,地方割据慢慢形成,腐败滋生、民不潦生,于是又被另一个朝代

所代替,然后,新的朝代又重复着前一个朝代的历史。从历

史的经验教训和目前各国的发展现实可以认识到,均衡型模式是处于稳定时期的中央政府与地方政府关系的理想模式。均衡型模式是指中央政府与地方政府之间的权力配置的适度性和选择性,它并不规定分权的内容和分权的大小,而是在权力控制和最大发挥地方能动性之间达到一种均衡,它并非是一成不变的模式,它是随着环境的变化而发展变化的模式。它既要体现中央在大局利益、整体利益的集权,又要体现地方政府能动处理地方事务的能力。在政策执行过程中,上下级关系除了包括中央和地方的关系外,还包括地方政府上下级之间的关系。处理好上下级关系,对于上级来说,可以提高下级对上级政策意图的理解,加强下级对政策的认同感,有利于政策的执行;对于下级来说,可以使上级清楚认识到下级执行政策中的困难以及可能出现的问题,科学的制定和合理调整政策内容,使政策的执行更加方便。良好的上下级关系要求下级在执行政策遇到执行困难时,应及时主动向上级反聩,不自行选择性执行或者消极抵抗,上级要认真对待下级提到的问题和意见,并与之协商,必要时对政策内容作出适当的调整。

2.明确执行组织的权利职责,防止权责的“交叉”和“空洞”。过去,我们经常会发现,遇到有利可图的政策和其它有利可图的公共事务时,很多部门争着去执行,而遇到无利可图的公共事务和政策时,大家都互相推诿,这就是过去经常能够看见的权责“交叉”和“空洞”现象,时至今日,这种情况在很多地方还时有发生。明确执行组织的权利职责,防止权责的“交叉”和“空洞”,做到“事事有人做”和“事权不冲突”,达到组织机构纵向和横向的合理分布,是政策有效执行的重要保证。明确执行组织机构的权责,防止权责的“交叉”和“空洞”,可以从两方面入手:(1)统一进行权责分配。权利职责的分配应该由执行组织的上级或者更高级别的组织进

3[收稿日期]2008-11-10

[第一作者]刘雪明(1965-),男,广州大学廉政研究中心副主任、公共管理学院副院长、教授。

[基金项目]江西省社科规划课题《现代政策科学研究》(04SH42)、广州市社科规划课题《地方政府有效执行中央政策研究研究———以广州市

为例》

(07Z52)的阶段性成果。

2009年4月第11卷第4期刘雪明等:公共政策执行主体之优化策略探析

Ap r.2009

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行统一分配,防止“交叉”和“空洞”。(2)编写职位说明书。在企事业单位,职位说明书是个人权责划分的重要依据;在政府管理中,也可以通过编写职位说明书,把权责落实到具体的行政岗位当中,防止个人的越权和避责行为,这样可以保证政策的有效执行。

3.加强执行组织间的沟通和协调。政策沟通和政策协调密不可分,是一个问题的两个方面,沟通是达到思想上的统一,协调则是取得行动上的一致[4]。只有思想上统一才能有行动上的一致,思想统一的目的在于取得行动上的一致,由此可见,沟通是协调的前提,协调是沟通的目的和结果。在公共政策执行中,沟通与协调紧密联系,为政策执行发挥“润滑剂”和“促动机”的作用。为此,应努力完善沟通机制,提高沟通和协调的水平:(1)建立沟通机制,畅通沟通渠道。要加强政策执行人员对沟通协调工作的认识,专门协调部门要站在高处,放眼全局,抓住重点,带动整体。要努力倡导双向沟通,注意倾听下级群众的心声,建立健全的各种对话制度、会商制度,使上情下达、下情上传。(2)加强横向的工作交流和工作转换。在我国,人们普遍重视人缘关系,加强部门间的横向工作交流和工作轮换,有利于相互间的了解,构建部门间的人际关系圈,有利于政策执行过程中的协调和配合。(3)缩短沟通距离。要使沟通协调完整、及时,政策信息传递的线路越短越好,政策沟通越直接越好,充分利用现代通讯设备和办公自动化手段,巧妙策动大众传播,减少周转环节,保证信息交流的准确性。(4)规范语言文字,提高沟通协调表达水平。语言文字要求规范,防止信息的失真或被误解。另外,沟通主体要研究双方在知识、经验、职位等方面的差距,选择适当的时机和适当的表达方式进行沟通,提高沟通艺术,增强表达的感染力、启发力和鼓动力,激发信息接受方的兴趣,提高政策执行中沟通协调的有效性。

4.构建政策执行的监督机制。孟德斯鸠曾经指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,而且他们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[5]在权力下放、还权于民的趋势下,对地方政府及其官员的监督和引导,使他们能够合法合理地利用权力是必不可少的。在我国,对政府行政权力的监督控制,是由一个多层次、多功能、内外沟通、上下结合的网络系统承担的。其中党和人大的监控是核心,司法和行政监控是骨干,社会和人民群众的监督是基础[6]。为保证政策的有效执行,必须健全完善的监督机制,防止政策执行过程中的“失监”、“虚监”现象。为此,要充分注意以下几个问题: (1)发挥人大的监督作用。在我国,人大机关虽然是权力机关,政府应该对人大负责,但是,我国的人大代表大部分属于兼职,没有很好地对政策执行规划、执行过程进行监督。因此,迫切需要人大进行制度改革,使部分人大代表专职化,并成立专门的监督委员会,通过调查、评估、质询、罢免、撤销、受理申诉、控告等权力形式对政策执行进行监督,充分发挥人大的监督作用。(2)加强下级对上级的有效监督。在以往的监督中,上级对下级的监督渠道众多,下级对上级的监督弱化、监督机制很不完善。充分发挥下级对上级的监督作用,应该给予下级机关在特殊情况下的越级上报权力,更要从制度上保证下级监督行为的安全,包括人身安全、身份安全和职务安全。(3)充分发挥舆论的监督作用。在市场经济发展的今天,公民的参政议政意识得到了加强,社会舆论对政府工作的监督越来越具影响力,因此要充分发挥社会舆论对政策执行的监督,切实保证政策的有效执行。

二、提升政策执行人员的执行能力

“政策执行人员政策实施中的能动因素。任何一项政策最终都要由一定的执行人员去执行”[7],提升政策执行人员的执行能力是提高政策执行有效性的重要保证。

1.提高政策执行人员的综合素质。执行人员个人的综合素质主要包括政治素养、知识素质、能力素质和心理素质[8],因此,必须从这四个方面进行提升:(1)加强政治学习。政策执行人员的政治思想素质决定着政策的价值取向和目标选择。因此,政策执行人员必须具有坚定正确的政治方向,必须具有全心全意为人民服务的思想境界,必须具备廉洁奉公的政治道德。提高政策执行人员的政治素养,关键在于加强政治学习。公务人员在行政工作中容易被繁琐的行政事务所麻痹,在政策执行中无意间产生政策目标的多元,产生了个人的不良欲念。因此,只有加强政治学习,才能使行政人员始终如一地保持良好的政治心态和较高的政治觉悟。(2)提高知识水平。近些年,由于公务员录用制度的不断完善和应用,政府公务人员的整体知识水平有了很大的提高。但是,众所周知,当今时代知识更新速度不断的加快,客观上要求每一位政策执行人员都必须不断完善自己的知识结构,以适应社会发展的需要。提高政策执行人员的知识水平,除了部门内的学习外,还应提供多种渠道,让公务人员在工作中得到进修,不断“充电”。(3)强化业务能力。业务能力包括许多内容,有组织、领导、协调、洞察、决断能力,还包括具体业务的操作能力,它是政治素养、知识水平和经验等方面的综合体现。提高业务能力应该注重日常的积累,多看、多思、多动手。此外,行政领导或者上级部门还应针对机关业务范围对行政执行人员安排专门的业务培训,提高具体操作水平,提高政策执行的有效性。(4)培养心理素质。心理素质主要包括气质、性格、意志等几个方面。提高执行人员的心理素质可以大胆地让他们承担一些复杂性工作,让他们在实践中提高。另外,行政领导甚至可以人为的制造一些合理的障碍和挫折,以提高行政人员的心理承受能力,培养他们贯彻执行政策的坚忍不拔精神。

2.优化政策执行人员的配置结构。政策执行是个复杂的组织行为,它涉及的范围往往比较广,内容比较复杂,所要处理的政策问题也比较多。因此,往往需要多个部门的通力合作,建立一个运作高效、结构优化的政策执行群体。这些执行人员的结构具体包括:(1)年龄结构。执行群体年龄结构是指组成政策执行群体的人员在不同年龄层次的合理配置。在实践中,年龄结构既要体现业务经验的熟练,也要体现群体的朝气,有效地实现老中青三结合。(2)知识能力结构。科技的发展,各行业知识的专业化决定了执行人员不可能是各方面业务都精通的全才。因此,在组建政策执行群体时应注意在知识、业务能力方面的优化配置。(3)气质结构。人的气质可划分为胆汁质、多血质、粘液质、抑郁质四类,它们各有特点,在政策执行群体建构时,应该注意不同类型气质的互补,以求执行群体的多功能和高效能化。(4)性别结构。实践证明,男性和女性在工作中会表现出不同的特点。纯女性组织在工作中往往缺少干劲、缺乏活力;而纯男性组成的组织往往不注重细节,工作中可能更多地出现漏洞。合

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