美国公务员制度及改革

改革的背景
• 背景：美国“重塑人力资源管理”改革是在1883年确立公务员制度框 架下、继1978年卡特总统引导的文官制度改革后的大背景下推动的。 1883年《彭德尔顿法》：美国公务员制度确立之前，“政党分肥制” 成为总统和政党酬谢支持者，录用亲信和控制联邦政府人事部门的工 具。“政党分肥制”是美国近代政党政治的产物,即在竞选中获胜的新 总统把政府机构中的职位分配给自己所属党派特别是那些在竞选中为 自己出力的人员及其亲信。从政治学的角度分析,这种做法产生的根源 主要在于政治与行政之间的区别在当时的美国还不很明确,政府的规模 与职能也不像后来那样庞大与复杂。换句话说,真正的行政功能还没有 变得突出而重要。在这种情况下,新总统通过“封官许愿”,不仅可以 协调本党内部的矛盾,加强党内团结,进而巩固自己的地位;而且还可以 “把所有被赋予执行法律权力的官员,主管的或从属的、委任的或选任 的”,都置于“政党的控制之下”,以“保证政党执政”。
美国公务员按职务性质可分为两类，第一类是“政治任命官员”即 政务官，第二类是“职业公务员”，即事务官。 以威斯康星州为例，政务官是州长根据政治上的需要直接任命的， 无须经过考试，主要是州一些重要部门的主管，其中一部分人的任命须 经州议会的批准。 事务官是经过参加公开的竞争性考试而录用的公务员，他们一经录 用，就受到公务员制度的保护，任期不受政府更迭的影响，如本人无重 大过失，可一直任职到退休。（也就是和我们现在考录公务员制度是一 样的）
美国公务员制度改革与发展
• 20世纪90年代之后，美国政府改革运动持续进行，各届政府都有推动 公务员制度改革的重要行动并由此实现了当代美国公务员制度的转型 。在历次改革中，公务员录用制度都是其必要内容和重点所在。 • 1993年克林顿担任美国总统之后，发起了“重塑联邦政府”运动。作 为其主要内容之一的“重塑人力资源管理”被认为是“美国联邦政府 公务员制度建立以来最重大的公共人事改革”。其中，关于公务员录 用制度方面的改革措施主要有七项：联邦机构制定可以适合自己的录 用计划和考试项目，废除统一的和标准化的申请表；允许联邦部门和 机构确定紧缺性职位并免除排序而直接录用候选人；削减公务员竞争 性任用职位至三类；准许非永久性雇员竞争永久性职位；废除录用中 的年限等级要求，创设一种较为宽泛的任职资格框架，以便于在机构 内外灵活选用适当人员；废止所有关于雇员临时性工作安排的详述性 法规；创建政府性的公务员雇用信息系统以利于公众了解政府职位空 缺等。其目的在于要建立一种“灵活而回应”的公务员雇用制度。
3. 工资管理情况
美国公务员工资管理的基本原则有四条：一是实行同工同酬，不 论性别、种族、信仰、年龄，只要做相同的工作就应取得相同的报酬 ；二是要保持工资与职称或者职等的相应关系；三是要维持公务员工 资与市场中同类人员工资的大体持平；四是公务员工资要能够随经济 发展和物价的变动而相应调整。纽约州公务员工资共设有38个等级， 每个人的工资都是通过工会与州政府协商达成的。 美国公务员最低年薪一般在3万美元左右，高的在10万美元以上 ，郡人事部门的主要负责官员年薪一般在15一16万美元左右。待遇包 括：工资、养老保险、医疗保险、教育培训、通讯、度假等诸多方面 ，其待遇的优厚程度与公务员的工作水平及工作时间长短有直接关系 。
4. 奖励与惩戒
按照法律规定，美国纽约州公务员“不参加工会的管理人员每年 可以根据其工作表现给予一次性奖励，最高数额为不超过本人年工资 的3%。”其他公务员一律没有现金和物质奖励，但表现优秀的公务 员如果符合晋级或者晋升职务的条件，可以提前1年晋升。 公务员的考核工作是美国公务员管理最薄弱的环节。美国公务员 考核流于形式是众所周知的，纽约州和郡两级人事部门的官员都坦言 ，对年度考核工作不重视，也没有什么指标，考核完全由上级评价， 一般都能合格。纽约州和郡公务员管理部门不重视考核的原因在于： 按照现行制度规定处理不合格公务员难。如一个部门某个公务员表现 不好或不称职，要给予几个月的改正时间，并找其谈话指出问题，进 行非正式帮助。如没有效果，要发一书面函给其本人，促其改正，这 叫正式帮助，仍不起作用，就要降职使用。
美国公务员制度及改革
组员：林惊羽 张小凡
THE UNITED STATES
Alaska
Hawaii
美国公务员制度
美国是国际上公认的公务员管理制度比较完 善的国家，了解美国公务员管理制度的特征对完 善我国公务员管理制度有着积极的意义。
现行美国公务员管理情况简述
美国是联邦制国家。联邦下设州下设郡，郡下设市。 州和郡都有较强的独立性。美国的公务员有联邦公务员和 地方公务员之分。各州公务员管理也都依照所在州的法律 规定，因而不完全一致，既使同一州的公务员管理，由于 "郡"都有较强的独立性，也呈现出各自不同的特点并不完 全一致。美国公务员的组成也与我国有很大的不同，不仅 包括政府官员，还包括警察、消防人员、医护人员以及保 健人员、清洁工、水电工乃至餐厅服务员等。如阿那咖达 郡的公务员共有15000人，郡政府一级有公务员4200人， 包括从事公共卫生、公共教育的人员等。其他都是乡镇从 事公共服务的人员，甚至包括高速公路的维护人员。尽管 公务员的类别千差万别，但我们仍可找出其管理制度中一 些具有共性的基本特征。
事实上，关于公务员录用中的灵活性、回应性的改革 探索在克林顿政府之前的美国公务员制度改革中就已有进 行并有较大成效，这至少可以追溯到1978年卡特政府时期 的公务员制度改革。卡特政府时期美国国会通过的《1978 年公务员改革法》中就有授权联邦人事管理办公室进行人 事管理新理念探索的实验工程试点。而“总统管理实习生 项目”、“弹性工作时间项目等均是卡特政府时期开始施 行的。在克林顿政府时期，重塑人力资源管理改革中的许 多举措和绝大部分人力资源管理弹性政策都源自于实验工 程。实验工程中关于任用制度改革的内容主要有四个方面 ：改革录用制度中按照考试分数排序的规则和取消“三择 一”规则；直接录用成绩优秀的大学毕业生申请者；采取 多种措施吸引、留住优秀人才；在常规的永久性职业雇用 之外采取多种其他更为灵活的雇用方式。
• 进人21世纪之后，布什政府推行“总统管理议程”改革方案，力图通 过加大实施弹性政策与实验工程，进一步推进公务员制度的现代化转 型，走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。在“总 统管理议程”的14项改革议程中，人力资本战略管理是其中涉及所有 联邦政府机构的5项基本议题中的第一个。文件中指出了联邦政府公 务员管理面临的主要问题，如公务员平均年龄升高，年轻人员严重不 足，正在出现结构性断层。2004年联邦政府人事管理办公室发表了《 功绩制现代化：公务员制度转型的指导原则》，文件中提出了继续推 进公务员制度改革5点指导意见，其中关于扩大弹性政策和试行新制 度、实施人力资本战略管理、改革薪酬和绩效管理制度等都有利于促 进公务员录用制度的完善与发展。 • 2010年5月，奥巴马签署了总统备忘录，力求改进联邦政府公务员录 用制度，推行人事改革新举措，改进公务员录用方式。2010年8月1 日，联邦人事管理办公室和预算与管理办公室提交了《改革初步行动 计划》草案，提出进一步改善公务员录用程序，改进录用方法，确保 联邦政府吸引和录用到高素质人才。
6. 退休情况
美国纽约州和郡公务员除法官外都没有退休的年龄规定。造成这 种情况的原因在于：联邦颁布有《禁止歧视老年人就业法》。美国在 事实上成为了没有强制退休年龄的国家。该州退休人员的基本退休金 的计发办法为：工龄满37年半为原工资额的75%，不足年限的相应减 少。据了解，工龄每少一年减少1%。
7. 公务员培训情况
美国纽约州和郡公务员培训工作主要在具有技术性质的公务员中 开展，培训内容以专业技术为主。对全体公务员进行的免费培训只有 计算机操作培训，参加其他培训均需个人支付一定费用。
美国现行制度值得学习的地方
培训方面
晋升机制
美国公务员制度的建立
• 美国建国之后，长期实行政党“分肥制”，当时政府职位很少，都是 政治任命。即由竞选取胜的总统，把政府职位作为对其竞选支持合作 者的一种恩赐分配给他们，被称为“政治恩惠制度”。在这种制度下 ，一方面，由于官员的不断更换，使得各项工作缺乏连续性。造成行 政上的低效率；另一方面．官员的腐败也难以防范。1883年，美国国 会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，标志着公务员制度的 建立。根据该法设立文官委员会，建立了考试制度，排除了政治势力 对公务员任命和解聘方面的干预，确立了功绩制原则，从而奠定了美 国公务员制度的基础。 此后，美国国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律，使美 国的公务员制度不断得到发展和完善。这些法律涉及绩效评估、职位 分类、工资福利和培训等多个方面。其中，1978年的《公务员制度改 革法》对美国的公务员制度进行了比较大的改革，是美国公务员制度 中一部非常重要的法律。该法确定了政府人事工作遵循的九条功绩原 则，对人事管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序 做出重大改革。
• 然而,随着历史的发展与社会的进步, “政党分肥制”日益暴 露出它的许多弊端:首先,行政事务的繁杂使政府需要越来 越多的专家,而“政党分肥制”由于在选任官员原则上任 人唯亲,无疑妨碍政府的工作效率。其次,南北战争以后,美 国政府贪污腐化现象越来越严重, 以至于许多人认为, “这 种风气与封官许愿的做法是密不可分的。”从南北战争结 束时开始,美国人对“政党分肥制”的抨击越来越强烈,并 企盼他们的政府官员是“有能力的与称职的”。在这种历 史条件下，社会的剧烈动荡、激化的社会矛盾和“政党分 肥制”带来的弊端，最终促成了解情况1883年《 彭德尔 顿法》（Pendleton Act of 1883）的出台。
目前公务员制度基本特征
1.现行公务员录用情况。
无论是联邦政府还是地方政府，除少数政治任命官员(即由当选总 统或者当选州长任命的政府组成人员)和不需要技能的岗位上的公务 员 (如清洁工)以外其他公务员都必须通过公务员录用考试，而且只 能在考试成绩前三名的考生中经面试择优录用，严格实行凡进必考原 则。 美国公务员录用考试工作遵循公开、公平的原则。纽约州人事局 招录处的面试责官员介绍说，招录工作是公开的，事前要有详细的计 划，要将录用的职位情况、人员数量、基本条件、工资待遇等信息通 过网络、电视、报刊等媒体向社会发布。报考人员主要通过互联网报 名并填写简历和有关材料。公务员工资在美国社会并不算高，但职业 稳定，社会保险水平和社会福利水平与其他行业相比具有很大优势。 因此，对年轻人还是有吸引力的。 美国的公务员录用考试，考生的试卷都由计算机打分。因此，托 人情走后门的事情很难发生，社会总体评价较高。美国公务员提升职 务也必须参加并通过升职考试才能实现，考试不格者不能升职。