英国内阁为何专横、议会主权是否动摇问题研究

“英国内阁为何专横、议会主权是否动摇”问题研究

内容摘要：19世纪末随着资本主义向帝国主义过渡，英国议会的权力和作用开始缩小，内阁权力不断膨胀扩张。本文试从政治、经济和社会等不同角度对英国内阁权力扩张的原因进行分析，并对英国内阁权力的扩张是否导致议会主权原则的动摇作了一些探讨。

关键词：英国内阁权力扩张议会主权动摇

人民版教材历史必修一《代议制的确立和完善》第五子目“英国议会中的第三院”叙述道：19世纪70年代以后，议会的权力和作用开始缩小，内阁开始凌驾于议会之上，内阁占用了议会的大部分时间，几乎垄断了全部的立法提案权，掌握了一部分的立法权，掌控了议会的财政权，首相和内阁对议会下院的控制大为加强，议会的许多权力转向了内阁，出现“内阁专横”的政治局面，许多英国人称内阁为议会中的“第三院”。①在教学过程中，学生有许多疑问：19世纪70年代以后,英国议会的权力和作用为什么缩小了？内阁为何会凌驾于议会之上?立法权本属于议会，为什么议会的部分立法权会落到内阁手里？“内阁专横”是否动摇和破坏议会的主权原则？由于教材表述过于简略以及较强的学术性，造成了学生学习上的诸多困惑。笔者不揣学识浅薄，试图就以上问题作些探讨。

一、英国内阁为何专横

19世纪70年代以后，英国内阁权力不断扩张膨胀，议会的一些权力开始向内阁转移，是与资本主义向帝国主义过渡这一特定的历史背景密切相关的。

1、政治原因：19世纪后期，英国政党组织的逐步健全，是形成内阁控制议会局面的重要原因。通过1832年与1867年的两次议会改革，选举权得以不断扩大，选民人数大大增加。选民的增加促进了政党组织的发展，任何人要想成为议员必须首先得到政党的支持。由于有着严格的党纪的约束，议员很少按照个人的意志来行动，而要与本党保持一致。通常内阁成员主要是由执政党的核心成员构成，执政党在下院又占了多数席位，所以从一定意义上讲，议会是被内阁所控制。资产阶级通过控制政党，政党控制议会，议会控制内阁这样一个政治程序的逻辑来实现自己的意志。从某种意义上说，19世纪70年代以后，议会由政府的主人逐渐变成了政府的仆人，这一变化是英国社会政党政治发展的必然结果。

2、经济原因：在资本主义自由竞争阶段，自由主义的商品经济要求政府采取和奉行不干预经济的政策。19世纪70年代以后，随着向垄断阶段过渡，为了防止自由商品经济造成的无政府状态，要求政府更多地干预社会经济生活，以适应垄断资本发展的需要，因而政府的职能被大大强化。

3、社会原因：19世纪后半期，随着第二次工业革命的迅速发展，失业、救济、福利、保险、环境保护、交通安全等各种社会问题不断增多，立法工作需要及时跟上才能适应时代的发展。其一，由于立法工作具有很强的专业性、针对性和技术性，而普通议员由于缺乏必要的专业知识和信息储备来准备复杂的议案，按照宪法惯例，内阁和部长可以向议会提出法案，正是由于社会发展的需要，因而出现了内阁几乎垄断了全部的立法提案权的状况。其二，立法机关制定法律，程序繁琐，效能有限，且对许多新的社会问题较为生疏，难以及时立法以满足社会发展变化的需要。“在一个现代国家中，在许多场合有采取立法行动的突然需要。对于许多这样的需要，授权立法是惟一方便的甚或是惟一可能的应付办法。”由于行政机关立法具有针对性强和便捷快速等特点，能有效

应付国家发生的紧急情况。②因此，19世纪后期英国的授权立法有了新的发展，议会把

部分立法权授予内阁。人民版教材历史必修一所讲的内阁掌握了部分的立法权即指授权立法权。

二、议会主权是否动摇

关于19世纪末20世纪初英国内阁权力的膨胀现象，是否必然导出内阁“专横”的结论，是否导致议会主权原则的动摇，在学术界尚存争议。笔者认为，从表面上看，英国内阁权力的扩张使“议会主权”原则受到严重威胁，但从议会与内阁关系的实质来看，议会主权原则仍然是英国宪政制度的重要原则。

1、英国内阁的权力来源于议会的授予。

首先，政府的合法性来自于议会。自1689年《权利法案》颁布以来，所有的政府都产生于议会。英国的大选是选举下院议员，而议员分别属于不同的政党，在大选中取得多数席位的政党即为执政党（个别时候会少于反对党），其领袖受国王之命为首相，负责组织内阁。只有经过这样途径建立起来的政府才具有合法性。如果反对党控制议会通过对政府的不信任案，首相及其内阁成员要么辞职，要么提请国王解散下院，提前举行新的大选，由新选出的下院决定内阁的去留。英国政府的权力来源限定了政府权力的性质，即它是依议会意志而行使的对社会的治理权，而不是专制权力，因此不能认定为议会的权力变小了。

其次，关于内阁掌握部分立法权问题。虽然英国议会的部分立法权通过授权转移到内阁，但内阁并不能为所欲为，不能从根本上影响议会的至上地位。一方面，内阁所拥有的立法权是来自于议会的授权，且授权的内容是有限的，只能就特定事项授权，而对带有宪法根本原则性的内容并不授权，另一方面，议会仍可通过多种手段对内阁的立法权进行监控，如对授权立法程序的监控、向议会备案等。从根本上讲，英国议会的立法大权仍然牢牢地掌控在议会的手中。

再次，议会使内阁的议案合法化。虽然议案和政府的预算案都是由内阁提出来的，但不经议会通过和批准，议案绝对不能成为法律，预算案也不能被执行。

2、议会对内阁行使监督权。既然政府产生于议会，从法律上讲，政府的权力是议会授予的，议会就有权监督和调查政府的行为，进而影响政府的执政进程。英国议会主要通过质询制度、弹劾制度、不信投票制度和调查制度对内阁实行监督，制约内阁的权

力。③