食品安全监管体制的法律反思与构建

法学１８７

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艮日日安全监管体制的法律反思与构建

马淑芳

（无锡商业职业技术学院，江苏无锡２１４０００）

提要：食品安全是关系到人类生存繁衍、国家安危、社会发展的重要的问题。一系列食品安全事件的发生再次证明我国食品安全监管存在重大缺陷。本文通过分析认为，法律体系不完善，食品质量标准冲突，缺乏权威的检测技术，执法不严，监管缺失，是导致食品安全管理体制混乱的主要因素，是市场失灵和缺乏有效监管的必然结果。针对上述问题，对如何建构中国食品安全监管有效机制进行了法律思考。

关键词：食品安全；监管体制；法律反思；法律构建

中图分类号：Ｄ９２８．８文献标识码：Ａ文章编号：１００３—３６３７【２００９）０６—０１８７—０４

“民以食为天，食以安为先”，国家食品安全是人类生存和发展的基础。近年来，“苏丹红辣酱”、“红心鸭蛋”、“瘦肉精”、“敌敌畏金华火腿”等一系列事件的接连发生，已严重地危害了广大民众的身体健康和生命安全。２００８年发生的国家驰名品牌、免检产品“三鹿婴幼儿奶粉事件”引爆的中国奶品行业食品危机风暴更是让世人震惊。广大民众对目前我国食品安全监管体制提出了质疑，屡屡发生危害人们生命健康的重大食品安全事件属偶然事件还是必然事件？是个别企业的个别行为还是背后隐含的监管缺失？食品安全问题也前所未有地引起了党和政府及全社会的高度关注。其不仅关系到我国的经济发展和社会稳定，而且关系到中国食品声誉和国家形象，不仅关系到执政党的执政能力，而且关系到食品企业的社会责任和诚信，更关系到广大民众的身体健康和生命安全。因此，在中国逐渐迈进法治经济的道路上，如何完善食品安全监管制度已是刻不容缓。

一、对我国食品安全监管制度的理性反思

（一）缺乏规范、统一的食品安全法律法规体系

早在我国法制建设尚处于刚刚重新起步的１９８２年１１月１９日，我国就通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，其后建立了一套完整的食品安全法律法规体系，包括《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》、《食品卫生行政处罚办法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》和《中华人民共和国动物防疫法》等，针对近年来食品安全事件不断的状况，２００９年２月２８日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。据不完全统计，到目前为止，全国人大制定的与食品安全相关的法律约２１部，国务院制定的与食品安全相关的行政法规约４０部，各部委制定的与食品安全相关的部颁规章约１５０部，应当讲，我国已形成了相对完备的由一系列有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的食品安全法律框架。…但是，为何仍然编织不出一个科学、规范的食品安全法网呢？其主要原因是随着经济社会的进步、科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化，我国现有的食品安全相关法规不够严密，且分散、重复甚至出现冲突，同时又有很多安全法规的空白地带，很多方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。具体来说，存在的缺陷主要有：我国现有的一些法律法规体系缺乏统一性、系统性，不能适应新的经济和社会发展形势的要求。由于我国食品安全法律法规体系缺乏国家整体指导和精心规划。因此，长期以来，不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，地方法规与国家法规之间存在矛盾，内容交叉重复，不协调，甚至存在着矛盾。不能体现从“田间到餐桌”的全程管理，以生猪养殖过程中添加“瘦肉精”为例，养殖业不属于《食品卫生法》调整，自然无法对其规制，《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》等对养殖过程中添加“瘦肉精”和其他有毒有害化学物质又没有明文规定，未能将养殖源头污染问题纳入法制管理轨道。旧。虽然，新通过的《食品安全法》作了许多创新性的规定，并且废止了《食品卫生法》，但《食品安全法》对于许多制度建设问题只作了原则规定，各种配套规章的清理、修改与协调还需要一个较长的过程，对习惯于崇尚细则、虚置法律的实务部门依然感到无所适从，完整系统的法律体系的形成，任重而道远。

（二）食品安全监管体系职责不清，监管效率低下

由于食品安全涉及食品生产、加工、流通和消费等诸多环节，任何一家监管部门都难以单独承担安全监管的重责大任。在“一个部门管不了”的情况下，现行食品安全监管体制被迫选择了多家部门分段监管的思路。其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。分段监管体制虽然有

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助于督促相关部门各司其职，避免“一个部门管不了”的现象，但也出现了“多个部门管不好”的弊端。监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区。在“田问”到“餐桌”的各个食品生产经营环节，似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。三鹿事件堪称这一监管体制弊端的经典脚注：作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围；而在消费者投诉产品质量问题后，相关部门之间要么缺乏信息互通，要么相互推诿。再如，对食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责并不明确，客观上又产生了部门职能交叉、问责不清的严重问题。由于职责分工不清，有些部门在小集团利益的驱使下，采取了“有利就抢着管，无利就让着管”的实用主义思维，必然削弱监管部门的监管效率，甚至贻误最佳监管时机旧－。这种政出多门、监管职能交叉重叠现象，不仅导致政府的监管成本高，监管效率低下，而且充分暴露了我国现行食品安全监管制度的巨大漏洞以及食品安全监管部门监管能力的严重缺失，严重损害了民族利益和社会公共利益。

（三）食品安全标准体系混乱，缺乏权威性和统一性

科学依据充分的标准是判断和控制食品安全性，保护人民健康，推动国际公平贸易，维护国家利益不可缺少的技术支撑。我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四级构成，其中，我国食品国家标准又分为食品质量标准和食品卫生标准，分别由质量技术监督局和卫生部负责制定；行业标准则分别由农业部及各行业部门负责制定，而具体的监管事务又分别由质量技术监督局、卫生部、农业部、出入境检验检疫局负责，结果是监管机构各自为政，甚至互不承认，失去了标准的权威性和统一性。

由于我国标准的制定工作缺乏有效的统一协调机制，在实施中难免暴露出不少问题，标准之间的矛盾问题尤显突出。一是标准不统一，甚至矛盾的问题。例如２００４年１１月发生的巨能钙事件，农业部的检验结果是双氧水含量严重超标，卫生部的检验结果是双氧水含量符合卫生标准。又例如：茶叶中的氰戊菊酷农业部早已禁用，但２００５年１０月１日实施的国家标准ＧＢ２７６３中茶叶中氰戊菊酷的限量使用标准居然是２ｐｐｍ；食品添加剂使用卫生标准ＧＢ２７６０允许面粉中添加增白剂过氧化苯甲酞，但米麦面制食品标准却规定不得检出苯甲酸等Ｈ］。以上矛盾比比皆是，不仅让消费者甚感困惑，而且也让企业感到不知应遵守哪一个标准，失去了标准应有的权威性和统一性；二是标准水平偏低，缺乏先进性。同国际食品法典委员会（ＣＡＣ）和国际标准化组织（ＩＳＯ）所颁布的食品标准体系相比，我国现有的食品标准水平明显偏低，许多指标低于国际标准，如污染物限量、农药残留限量、铅的限量、食品添加剂限量等就超出国际安全标准。且不少限量标准是上世纪８０年代制定的，２０年

不变，我国１９９５年以前制定的标准中未修订的占５０％以上，而国外规定的是３＿５年修订。另外，我国食品标准与国际接轨的程度也很低，采用国际标准的还不到一半，采用国际标准比率太低。而早在上个世纪８０年代初，英、法、德等国采用的国际标准已达８０％，日本更是超过９０％［５Ｊ。这不仅长期对我国消费者的身体健康和生命安全构成危害，影响到中华民族的繁衍和生命质量的可持续性，而且使我国在当前进出日食品贸易中处于极为不利的地位。可是，我国许多外贸进出口企业和一些学者，却经常“愤怒批评”发达国家对中国产品采取“绿色贸易的保护主义”，但缺少对本国食品安全现状的深刻反思与改进。

（四）有法不依，执法不严，地方保护导致监管缺失

现今的食品安全监管中，执法不力的问题不容回避。从许多案例分析研究看，有不少食品安全事故是由于失职或渎职等执法不力造成的，再加上地方保护主义，食品安全事故频发也就不足为怪了。因此，“有法不依，执法不严，违法不究”成为我国食品安全监管部门执法中的一个顽症。究其原因主要有：一是只发证不监管。行政监管领域中，发放许可证、执照这些审批行为，都有一定的经济价值。一些根本不能达标或不符合规范的企业，却证照齐全。行政执法权却往往变成谋取部门利益的手段，造成“无利可图难办事，见利枉法乱办事”的不良风气。二是地方保护。中国出现食品安全危机，不仅在于这一个食品安全事件所暴露出来的表象，往往这种表象后面有经济发展观的误导。一些干部在“发展”问题上产生了误区，把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，把经济发展简单化为ＧＤＰ决定一切。可以说地方保护主义是某些地区违法食品生产经营活动最大的“护身符”。不少地方政府认为，造假者也好，造假的企业也好，似乎正在给这个地方创造财富，似乎正在给这个地方增加税收，似乎正在给这个地方创造就业机会，对明明不具备食品生产经营条件的企业睁一只眼闭一只眼。过分的发展主义取向、普遍的短期行为以及对普通民众的漠视，将会严重扭曲政府的角色与职能【６］。三是一些地方执法部门擅自越权执法，甚至滥用职权，收受贿赂；有的以违规收费，多次抽检谋取部门利益；有的消极执法、行政不作为，还有的不懂法，想当然随意执法，以罚代法。事实上，无论是数年前的“阜阳毒奶粉事件”、“毒泡菜事件”，还是“毒金针菇事件”，还是后来发生的“三鹿毒婴幼儿奶粉事件”，其所暴露出来的并不仅是一个立法方面的问题，而更是一个执法方面的问题ｏ７Ｊ。

二、构建食品安全监管体制的法律思考

（一）以《食品安全法》为统领，完善法律体系的科学性、统一性、完整性

我国食品安全监管之所以不力，从根本上是因为我国缺乏完善和系统的食品安全法规，政出多门、标准不一。由于当时我国经济相对落后，我国改革开放初期的工作重点是解决温饱