政府投资项目管理存在的问题及对策

政府投资项目管理存在的问题及对策政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。

政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展, 使用财政性资金以及用财政性资金作为还贷来源或还贷担保的借贷性资金投资建设的项目。

随着中央扩大投资拉动内需政策的出台，我国每年投入上千亿资金用于道路、桥梁等基础性设施建设，投资规模的急剧扩大，给投资管理带来了新的考验。

因此采取有效措施加强政府投资项目的管理，对管好用好建设资金、提高政府投资效益具有非常现实而重要的意义。

一、政府投资项目管理现状近年来，彬县不断推进政府投资体制改革，积极在制度建设、项目前期、管理模式、项目融资等方面探索创新。

分析彬县政府投资项目管理现状，大致可归纳为以下几个特点：（一）项目投向，基本合理。

十一五以来，彬县政府投资基本上投向两大类：即城建、交通、水利等工程性基础设施和教育、卫生、体育及文化等社会性基础设施。

目前彬县政府投资项目行业主管部门大体上可分为两类：一类是常年项目建设的建设、交通、水利、教育等部门，另一类是非常年项目建设的卫生、文体、旅游等部门。

（二）资金拨付，方式多样。

项目建设资金拨付采用三种方式：一是列入年度投资计划的一般性项目，由行业主管部门提出申请，财政部门审核后，将资金拨到行业主管部门，再下拨给项目业主；二是重点建设项目，由项目业主向县政府提出申请，经财政部门审核、县政府领导批复后，财政部门将资金拨到项目业主，再支付给施工单位；三是直接支付方式。

由施工单位提出申请，监理单位核实，项目业主确认，报财政部门审核后，直接拨付给受款单位。

政府投资项目建设资金来源中，经营性项目以银行贷款为主，纯公益性项目由财政性资金承担。

（三）制度建设，探索创新。

近年来，彬县在政府投资项目管理上，无论是制度建设方面，还是项目融资方面，一直在努力创新探索。

相继出台了《彬县政府投资项目管理办法》、《彬县重大项目前期工作管理办法》、《彬县重点建设项目管理办法》等文件，使彬县政府投资项目管理有章可循。

二、政府投资项目管理中存在的问题（一）前期工作不尽人意。

前期工作是项目实施的前提和基础，关系到投资项目的成败。

重项目数量、轻前期工作现象在彬县政府投资领域普遍存在：一是决策机制不完善。

项目决策在项目建设周期中处于十分重要的地位，决策的正确与否，主要是体现在“四性”上，即把握投资机会的准确性、建设方案比选的全面性、项目实施的可行性和经济效益的合理性，而只有坚持决策科学化、民主化，才能符合“四性”要求。

从调查情况看，彬县相当部分项目决策科学化和民主化不足，项目决策主要由各级领导研究作出，前期调研分析不充分，决策所需的信息不全面，缺乏战略、综合和长远考虑。

二是项目储备工作薄弱。

目前彬县项目储备工作存在“数量少、质量差、渠道窄、工作粗”等突出问题，数量少表现为未开展政府投资项目专项规划编制，迄今为止没有建立政府投资项目储备库；质量差表现为有的行业主管部门即使有一些项目打算，但纳入规划的项目很少，绝大多数仅停留在取项目名称大概轮廓上，缺少项目规模、建设内容和基本投资估算等内容，未形成真正意义上的项目储备资料；渠道窄表现为仅仅凭经验和感觉提出项目，而缺乏科学的、全面的、多渠道的项目挖掘机制；工作粗表现为没有真正把项目储备列入重要议事日程，未落实具体工作人员，未明确工作责任，只是为了应付就随便报几个了事，有的连项目名称都提不出来。

三是年度投资计划严肃性不强。

年度投资计划管理是政府投资项目管理重要内容，但部分行业主管部门每年所申报的年度政府投资项目计划不全面、不合理，往往出现执行偏差。

有些未列入年度投资计划的项目往往临时动议拍板建设，而一些已列入年度投资计划的项目却得不到有效实施。

（二）项目管理模式落后。

从调查情况来看，彬县政府投资项目管理模式，以组建工程建设指挥部、筹建处、基建办为主。

这种临时性非法人建管机构存在不少问题：一是难以实现专业化管理。

项目管理具有很强的专业性、技术性，而临时组建项目管理机构，由于缺少专业人才，不熟悉基本建设程序和相关法律、法规,缺乏项目管理专业知识和经验, 难以开展专业化管理和落实责任。

二是投资约束机制尚未建立。

这种临时性建管机构是“投资、建设、管理、使用”四位一体的典型模式，建设单位与使用单位利益密切相关，不利于相互制约，也缺乏控制投资的约束机制和动力机制。

同时由于大量采用临时性建管机构形式，分散了监管部门的力量，难以进行有效监管，容易孳生腐败。

三是不利于提高项目管理水平。

普遍存在“只有一次性教训形不成二次经验”的现象，一个项目建成后，作为一次性临时业主的工程建设指挥部即行解散，难以总结项目建设的经验和教训；对另一个项目又要重新组织一批人员进行建设管理，众多的临时性建管机构在为掌握和应用项目管理知识而重复交学费，对提高政府投资项目的整体管理水平十分不利。

（三）建设程序不甚规范。

基本建设程序是指项目建设全过程中各个环节、各个步骤之间客观存在的、不可破坏的先后顺序，是经过长期实践总结出来、反映项目建设所固有的客观规律，是以法规形式固定下来的工作程序。

正确把握项目建设中从课题调研、论证决策、前期报批、组织实施及竣工验收等各个环节之间的关系，是按照经济规律办事的一个根本原则。

但从调查情况来看，彬县政府投资项目基本建设程序执行情况很不理想，严格按照国家规定开展项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算“三段式”管理的项目只占26.67%，33.33％的项目按前期计划和正式计划“两段式”管理，36.67％的项目是一次性批复，甚至有个别项目没有经过计划部门审批就擅自开工；也有个别行业主管部门仅以政府年度计划作为立项依据，未到计划部门办理项目立项审批。

可行性研究是项目管理中极其重要的一个环节，是对拟建项目技术上、经济上及其他方面的可行性进行研究，其目的是为了给投资者提供决策依据，同时为工程设计、银行贷款、合作签约等提供依据和基础资料。

彬县相当部分政府投资项目建设单位未认识到进行项目可行性研究的重要性、必要性，大多数政府投资项目未进行可行性研究，有的即使进行了可行性研究也都是上级发改部门有要求不得已而为之，根本不是为了项目的科学论证而开展。

许多项目由于未进行可行性研究而达不到国家要求，影响了彬县争取新中央投资项目申报工作。

有些规模不小的项目甚至连初步设计都不做就直接编制施工图纸，造成政府投资项目主管部门无法确定项目概算。

在项目前置审批方面也同样存在很多不规范之处，据调查，有约三分之一左右的项目以项目急于上马、前置审批太复杂等为由而未能按规定办理相关前置审批。

（四）项目控制力度不够。

质量、进度、成本是项目管理的金三角，是项目管理的基本目标。

从调查情况分析，“三控制”都不同程度地存在一些问题。

首先，超概算成了投资控制的顽症。

一个项目从投资决策到竣工投运，有一个较长的建设周期，影响项目投资变化的因素很多，由于缺乏有效的约束机制，彬县政府投资项目超概算现象较为普遍。

从调查情况来看，63.33％的项目存在超概算现象，平均超概算高达40.00％，大部分项目初步设计概算编制质量不高，不能真实反映项目总投资全貌，失去了执行刚性，达不到控制投资的目的。

超概算具体表现在以下几方面：一是设计漏项。

有的建设单位和设计单位责任心不强或凭经验设计，在申报项目立项时，未进行全面设计，存在很多漏项，如有的只设计主体工程，而没有配套工程和绿化工程，也有的设计时漏掉设备或未包括装潢，只好在施工阶段予以补上导致超概算。

二是设计变更。

有些项目由于从立项到委托设计时间较短，设计单位急于赶任务而不作现场调查，匆忙完成设计，致使初步设计深度不够，与施工图阶段有较大的出入，造成后来的设计变更而增加投资。

也有概算编制人员机械地按照设计图纸编制概算，用经济来影响设计，施工时产生设计变更；还有的项目业主在项目取得立项批文后，不是按照计划投资规模进行建设，而在施工图设计阶段要求设计单位提高设计标准，在工程实施阶段又随意添加一些建设内容。

三是按审批权限确定项目总投资。

如某城市道路项目按审批权限须报上级投资主管部门审批，由于前期准备工作极不充分，上级投资主管部门很难批准，而项目却急于上马，只好按市里最大审批权限来确定投资概算（初步设计和概算也未编制），结果从实施情况看，超概算高达120％，绝对金额达200多万，是个十分典型的案例。

其次，拖工期成了进度控制的常态。

进度控制是项目实施的关键，是确保项目按预定时间竣工投产的重要手段。

据调查，彬县政府投资项目进度与计划基本一致的占13.33%，略有提前的占6.67%，超工期的占80%，平均超工期117.25%。

造成超工期的主要原因：一是政策处理困难。

约一半的政府投资项目由于土地征用和房屋拆迁等政策处理困难而无法按计划完成施工。

二是资金紧缺。

由于政府投资项目建设资金大多是财政性资金，在近几年政府负债较重的情况下，往往不能按时支付工程款，造成施工工期拖延。

三是设计调整。

有些重点建设项目往往是领导十分关注的项目，有些领导会打破常规要求项目不断调整设计，致使项目实施不断延期。

四是设备原因。

有些项目在土建完成或基本完成后，由于无资金购置或招投标的原因，造成设备不能及时安装，也延误了工期。

第三，能合格就算质量控制的标准。

质量控制是项目实施的根本，贯穿于项目实施全过程。

从调查情况来看，存在主要问题：一是创优意识、精品意识不强。

政府投资项目尤其是重点项目往往是百年工程、民心工程，应以建造精品工程、优质工程为目标，虽然大多数工程质量都能合格，但争创优质工程意识普遍不强。

二是为盲目赶工期而造成质量隐患。

三是质量控制措施不力。

存在诸如质量控制体系不甚健全，施工队伍素质不高，事前、事中和事后“三阶段”控制不到位等问题。

（五）建设制度执行不力。

按照国家规定，政府投资项目必须实行法人责任制、资本金制、招投标制、工程监理制和合同制等五项制度。

从调查情况来看，这五项制度执行不力、好差不一。

首先，项目法人责任制不落实。

推行项目法人责任制的初衷是要建立一种权责明确、科学合理的项目管理制度，项目法人应能独立自主地对项目从立项、筹资、施工到竣工、投产乃至经营的全过程进行管理，并承担相应的责任。

但在实际执行过程中，由于多方面的原因，很难实现上述目标，习惯以行政手段管理项目。

其次，招投标领域存在诸多问题。

一是项目设计单位和监理单位的选择基本上未实行公开招标，设计方面直接委托的占56.67%，邀请招标的16.67%，议标的占6.67%，只有20%项目进行公开招标确定设计单位；监理方面直接委托的占33.33%，邀请招标的23.33%，议标的占13.33%，只有30%项目进行公开招标确定监理单位。

二是擅自缩小施工招标范围。

将招标范围限定于主体建筑工程，而依法应招标的一些配套附属工程则直接发包。