中国环境监测机制的历史_现状和改革_蔡守秋

第１卷 第２期 ０ １ ３年１ ０月 ２
质 量 研 究
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ｏ ｌ ． １ Ｎ ｏ ． ２ Ｖ Ｏ ｃ ｔ ． ２ ０ １ ３

பைடு நூலகம்中国环境监测机制的历史 、 现状和改革
蔡守秋
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摘 要 ：环境监测是了解 、 掌握 、 评估 、 预测环境质量状况的基本手段 ； 包括监测组织机构 体制 、 监测模式 、 监测技术规范 、 监测信息资料应用和监测管理制度在内的环境监测机制 ， 是规 范和组织环境监测有效进行 、 可持续发展的基本保障 。 我国环境监测在取得重大成就的同时 ， 也在监测机制方面存在不少问题 。 例如 ， 以政府生产 环 境 监 测 信 息 和 以 计 划 经 济 方 式 组 织 环 境监测的模式 ， 带来环境监测成本过高 、 数据准 确 率 低 、 效 率 低、 创 新 能 力 低 和 规 模 化 程 度 低， 以及非政府性环境监测站 （ 点） 难以发展等问题 。 我国 环 境 监 测 机 制 的 改 革 ， 应采取以政府为 主导 、 政府和市场共同运作 、 政府和社会共同生产环 境 监 测 信 息 的 模 式 ， 即政府环境保护行政 部门直接领导的环境监测机构和取得环境监测资质 、 非政府的环境检测机构并存的共同监测 的形式 。 应该采取各种行之有效的环境监测运行管理模式 ， 逐步促进环境监测的社会化 、 市场 化， 加强环境监测社会化 、 市场化的法制建设 。 关键词 ：环境监测 ； 环境监测机制 ； 环境质量 环境监测是了解 、 掌握 、 评估 、 预测环境质量状况的基本手段 ， 是环境信息的主要来源 。 没有技术先 进、 科学 、 有效的环境监测 ， 环境质量的好坏就无从评价 ； 而包括监测组织机构体制 、 监测模式 、 监测技术 规范 、 监测信息资料应用和监测管理制度在内的环境监测机制 ， 则是规 范 和 组 织 环 境 监 测 有 效 进 行 、 可 持续发展的基本保障 。
一、 我国环境监测机制的历史和现状
早在上个世纪 ５ 我国一些政府部门和行业就开始 对 环 境 中 某 些 污 染 物 质 进 行 分 析 ， 如 ０ 年代初期 ， 水利 、 地质部门对地下水 、 地表水进行水化学的常规项目测定 ， 卫生部门对大气 、 饮用水和作业现场进行 调查和测定 。 我国的卫生防疫站是 １ 并在劳动环境监测方面建立了一些制度 ， 如《 防 ９ ５ ３ 年开始建立的 ， 》 （ “ 第 十 四 条 规 定： 企 业 单 位 应 该 建 立 定 期 测 尘 制 度， 止矽尘危害工作管理办法 （ 草案 ） 指定一 ９ ６ ３ 年） １ ” 在“ 文化大革命 ” 定的人员负责测尘工作 。 中， 为了防治环境污染 ， 以卫生部门的卫生防疫站为中心的环 国务院批转的 《 境监测网络及环境卫生监测制度开始形成 。１ 关于官厅水库污染情况和 解 ９ ７ ２ 年 ６ 月， 决意见的报告 》 提出 ， 由卫生部负责提出建立全国 “ 三废 ” 监测检验系统的规 划 ， 拟定必要的监测检验制 》 （ 就“ 认真开展环境监测工作” 关于保护和改善环境的若干规定 （ 度 。《 试行 草 案 ） 作了专门规 ９ ７ ３ 年） １ 定， 要求 “ 以现有卫生系 统 的 卫 生 防 疫 单 位 为 基 础 ” 担 负 起 监 测 任 务， 并 规 定 了 环 境 监 测 机 构 的 职 责。 《 环境保护规划要点和主要措施 》 则提出了 “ 形成健全的环境监测系统 ” 的目标 。 党的十一届三中全会以 后， 以环境保护部门的监测站为中心的环境监测网络开始形成 。 中共中央批转的 《 环境保护工作汇报要 （ 对“ 加强环境监测工作 ” 点》 提出了一系列重要措施 ， 要求 “ 国务院环境保护部门设立全国环境 ９ ７ ８年） １ 监测总站 ， 并加强同卫生 、 水利 、 农林 、 水产 、 气象 、 地质 、 海洋 、 交通 、 商业 、 工业等部门的协作 ， 合理分工 ， 。《 》 （ 将“ 统 一 组 织 环 境 监 测， 环境保护法（ 密切配合 ， 组成全国的环境监测网络 ” 试行） 调查和 ９ ７ ９ 年） １ 掌握全国环境状况和发展趋势 ， 提出改善措施 ” 作为国务院设立的环境保护机构的一项主要职责 。 为了 ， 更好地组织 、 推进环境监测工作 ， 城乡建设环境保护部于 １ 全国环境监测管理条例 》 ９ ８ ３ 年 ７ 月颁发了 《
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蔡守秋 ： 中国环境监测机制的历史 、 现状和改革
之前 ， 环境监测任务一直是由环保局下辖的环境监测站实施 。 中国加入 ＷＴ 随之环境监测市场 Ｏ 之后 ， 不断扩大 ， 传统的环境监测站已经不能完全满足社会的环境监测需求 ， 国家 逐 步 开 放 了 环 境 监 测 （ 实验 长沙市环保局对机动车尾气检 室等 ） 领域 ， 一些民营机构实验室成立 ， 并开展业务 。 例如 ， ０ ０ ８年２月， ２ 测实行社会化运营改革 ， 委托湖南恒凯环保科技投资有限公司作为第三方 运 营 试 点 公 司 对 机 动 车 尾 气 进行检测 。 随着环境监测民营机构的增加 ， 为了加快中国环境监测 的 社 会 化 、 市 场 化 或 民 营 化 运 作， 进 政府有关部门陆续出台了一些进行环境监测社会化试 点 、 鼓励非政府环境监机构开展 入２ １ 世纪以来 ， 《 （ 已经对环境监测的社会化 污染源自动监控设施运行管理办法 》 环境监测活动的政策 。 例如 ， ０ ０ ８年） ２ “ （ 。 几年前 ， 国家支持鼓励设施社会化运行服务业的发展 ” 第六条 ） 国家环境保护部 运行作出明确规定 ： 、 环境监测管理 条 例 》 修改 ２ 已经开展制定 《 环境监测机构资质管理办法 》 等 工 作， 这两个法律规 ０ ０ ７年《 范性文件将包含有关环境监测社会化 、 市场化的政策和措施 ， 但是 至 今 仍 然 没 有 出 台 。 同 时 ， 由于历史 的、 现实的各种原因 ， 特别是环境监测领域既得利益集团的干扰 ， 某些已经开始的包括环境监测社会化 、 市场化在内的改革也呈现步履维艰的状态 ， 没有取得重大突破 。
。 电子邮箱 ： 中国环境资源法学研究会会长 ， 邮政编码 ： ３ ０ ０ ７ ２， ｘ ｃ ｓ ｈ ｕ． ｅ ｄ ｕ． ｃ ｎ ４ ｆ ＊ 蔡守秋 ， ＠ｗ ｙ ｑ
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质 量 研 究 ２ ０ １ ３ 年第 ２ 期
对环境监测的任务 、 机构的职责与职能 、 监测站的管理 、 环境监 测 网 、 报 告 制 度 等 作 了 明 确 规 定。之 后， （ 、 《 污染源自动监控管 国家有关部门相继制定了 《 环境污染治理 设 施 运 营 资 质 许 可 管 理 办 法 》 ０ ０ ４ 年） ２ （ 、 《 （ 、 《 （ 、 环境 监 测 管 理 办 法 》 污染源自动监控设施运行管理办法》 理办法 》 ０ ０ ５ 年） ０ ０ ７ 年） ０ ０ ８ 年） ２ ２ ２ 《 》 （ 、 《 （ 近岸海域环境监测规范 （ 污染源自动监控设施现场监督检查办法》 ２ Ｊ ４ ４ ２ ０ ０ ８） ０ ０ ８ 年） ０ １ ２ ２ ２ Ｈ － 、 《 （ 年） 等 规 章、 环境污染治理设施运营资质许可管理办法 》 标 准 和 政 策 文 件。 因 此， 专门的环 ０ １ ２ 年） ２ 境保护监测工作 ， 即使仅从 １ 测 定 算 起， 至今也已有４ ９ ７ １ 年周总理指示进行比较系统的 环 境 调 查 、 ０多 ， 年的历史 。 根据环境保护部于 ２ 截至 ２ ０ １ ２年５月２ ５ 日发布的 《 ０ １ １ 年中国环境状况公报 》 ０ １ １ 年底 ， ２ 其中 ， 地市级 国家级环境监测站 １ 个 ， 省级环境监测站 ３ 全国环保系统共有环境监测机构 ２ ５ ８ ７个， ６个， 县级环境监测站２ 环境监测工作人员５ 环境监测用房总面积 环境监测 站 ３ ３ ９ 个， ２ １ １ 个； ４ ６ ９ ８ 名； 。仅在２ 套） 环境监测仪 器 １ 我国共监测１ ８ ９ ０ ９ ８ ３ 平方米 ； ６ ９ ７ ９ ５ １台（ ０ １ １ 年 环 境 质 量 监 测 方 面， ０ ９ ８ ４ １ ， ， 个 共监测 个空气点位 个 个地表水断面 ， 运行地表水自动监测站 ９ 运行空气自动监测站 ５ ０ ３ ４ ６ １ ０ ０ 。 ４ ２ 环境监测工作已经成为我国环境保护事业的重要组成部分 。 我国环境监测在取得重大成就的同时 ， 也在监测机制方面存 在 不 少 问 题 。 主 要 表 现 在 如 下 几 个 方 面： 第一 ， 条块分割体制造成各部门利益的冲突和问题 ， 以及国家利益和地方利益的矛盾和问题 。 由于 环境污染防治和环境保护涉及众多部门 ， 在中央政府层级上 ， 国务 院 环 境 保 护 部 、 水 利 部、 海 洋 局、 农业 ， 这些环 境 监 测 站 （ 部、 交通部 、 城建部 、 卫生部等政府部门都设立了环境监测站 （ 或点 ） 或 点） 的 人 员、 经 费、 设备 、 监测任务和监测数据均归本部门管辖 ， 往往出现监测任务重复或不均 、 监测数据或信息相互矛 、 盾、 监测资源浪费 、 各部门监测机构形成不了合力等问题 。 在地方政 府 层 级 上 ， 各省（ 自 治 区、 直 辖 市） ， 市（ 地区 ） 这些环境监测站 （ 或点 ） 和县都设立了环境监测站 （ 点） 的人员 、 经费 、 设备 、 监测任务和监测数 据均归所在地政府配置和管辖 ， 这为 一 些 地 方 的 政 府 干 预 环 境 监 测 、 地方主义本位主义滋生提供了条 件 。 当监测数据因真实反映出当地的污染程度 ， 以至于影响到政府官员的政绩时 ， 一些地方政府部门指 使环境监测站修改甚至伪造数据的行政干预行为几乎不可避免 ， 以致各地 自 己 监 测 的 结 论 与 国 家 环 境 保护部门监测的结论大相径庭 。 近年来此类事情屡有发生 ， 不仅影响了 环 境 决 策 的 科 学 性 和 环 境 执 法 的严肃性 ， 也为某些排污企业逃避责任打开了方便之门 。 第二 ， 以政府生产环境监测信息和以计划经济方式组织环境 监 测 的 模 式 ， 带 来 环 境 监 测 成 本 过 高、 数据准确率低 、 效率低 、 创新能力低和 规 模 化 程 度 低 ， 以及非政府性环境监测站（ 点） 难 以 发 展 等 问 题。 点） 带有浓厚的计划 例如 ， 从环境保护部门建立的环境监测体系看 ， 始于 ２ ０ 世纪 ８ ０ 年代的环境监测站 （ 、 县甚至乡镇 ， 经济特征 。 由于从中央部 、 省（ 自治区 、 直辖市 ） 到市 （ 地区 ） 都设立了隶属环保系统的环境 监测站 ， 形成了环境监测点多面广的格局 。 政府包办环境监测信息 生 产 ， 在 满 足 环 境 监 测 布 点 广、 任务 多、 要求高等环境服务方面 ， 有些力不从心 。 由于摊子铺得大 、 安排在监测站的人员多 ， 政府用于环境监 测的投入主要被用来发放监测站人员的工资 ， 没有充足的资金来运行 、 维护监测设备和进行环境监测技 术改造 ， 致使真正有环境监测能力 、 达到国家标准的监测站点不多 ， 规模 大 和 专 业 化 程 度 高 的 环 境 监 测 机构难以成长 ， 阻碍了环境监测服务能力 、 规模和竞争能力的进一 步 提 高 。 由 于 资 金 紧 张 ， 一些环境监 测机构为了从污染源企业获得好处 ， 不惜利用自己手中的权力提供虚 假 监 测 数 据 ， 为 本 部 门 牟 取 利 益， 从而丧失了监测站的功能 。 由于环境监测机构由政府直接领导经营 ， 监测人员由政府选派聘任领导 ， 监 “ 吃皇粮 、 测经费和人员工资由政府财政包干 ， 拿公饷 、 干公事 、 铁饭碗 、 无 竞 争” 的机制使监测人员的积 极性难以发挥 、 技术难以创新 、 专业优势难以发挥 、 资产难以增值 、 竞 争 力 难 以 增 强， 结果导致监测成本 过高 、 数据准确率低 、 设备运行率低 、 效率低等问题 。 由于政企不分 ， 环境保护行政管理部门将大量精力 用于环境监测的基础性维护运行工作 ， 结果削弱了环保行政管理部门对环境监测质量的控制 、 考核和监 ， 客观 督管理 。 另外 ， 大量的甚至过量的政府性环境监测站 （ 点） 的存在 （ 它们往往争要监测任务和经费 ） 上限制 、 妨碍了非政府性环境监测站 （ 点） 的发展 。 第三 ， 环境监测的社会化 、 市场化 、 专 业 化、 规 模 化 等 改 革 进 展 较 慢， 阻 力 较 大 。 在 我 国 加 入 ＷＴ Ｏ