北大国关院政治学概论复习范围,北大政治学考研复习重点

政治学概论

孙关宏主编

第五章政府

第二节立法机构

一、立法机构的结构

对于立法机构的结构，可以从其组成和程序两方面来理解，在组成方面可以分宏观（整体形式）、中观（委员会组成）和微观（人员构成）三个层次考察。

究其整体组织形式而言，现代国家的立法机构有两种：一院制和两院制。一院制立法机构只设立单一的民选立法机构；两院制的立法机构拥有两个议院。尽管后来这种两院体制采取了不同形式，但它基本上仍容许存在两种不同的选区代表制，大部分立法机构的成员继续代表着特定选区的选民。

在两院制议会中，两院的职权划分各国有所不同。主要有三种情况：（1）下院占有明显的优势。如英国；（2）两院基本平权，上院略占优势。如美国；（3）两院基本平权，下院略占优势。如法国。

学界曾对一院制或两院制的优劣有过争论。主张一院制的学者从卢梭的主权是对公意的运用、公意只有一个的观点出发，坚持人民主权不可分割的学说，设定人民的共同意志只能由单一的立法机构来实现。反之，实行两院制，如果两院意见一致，则实属多余；如果意见不一致，则将拖延法案的通过，阻碍社会发展，同时容易被行政机构利用这种议会内部矛盾。他们认为，实行一院制有利于立法权的统一和政治稳定，避免立法机构内部相互扯皮、推诿，导致立法活动效率低下的现象。另外，还有利于简化机构，节省人力、物力。主张实行两院制的学者则从孟德斯鸠的分权学说出发，认为立法机构实行两院制可以通过相互制约，防止议会专制，防止“多数暴政”；还可以防止草率立法。同时，较之一院制，两院制的人力和组织更能胜任现代社会繁重的立法性任务，也有利于扩大议会人员构成的代表性。我们认为，一国的议会形式，既与其历史选择有关，也应适应其民主政治发展的需要。

为了更好喝和有效的发挥其功能，各国立法机构都设立了委员会。这些委员会几乎是专门性的，但有些国家因其特殊情况也设立了一个永久性的、综合性的、全局性的委员会。这些委员会大多是常设性，但也有临时性的，比如调查委员会、特别委员会、联合委员会等。委员会中往往再设小组委员会。这些委员会往往充当了个别立法机构成员与整个立法机构之间的决策中介，使个体立法者有机会逐步精通特定的政策领域或对拟议中的立法产生更大的影响。另外，通过专门委员会，立法机构可以审议政府的税收、财政支出，乃至外交和国防等重大内政外交方面的政策。许多委员会主要是进行调查的实体，而且利用正式的听证会和其他方法从各种证人那里获取信息。他们往往在整个立法机构对法案进行辩论和表决之前，先对议案进行审查，而且常常对某一特定法案的命运有着至关重要的影响。当然，这些委员会做出决策的方式以及这些决策的重要性，往往取决于委员会所属的立法机构在整个国家政治体系中的重要性和职权范围。委员会主持者的态度也强烈影响着委员会的活动。

各国立法机构的委员会在数量和人员配置上相差很大。

立法机构不同于官僚机构。立法机构的成员在结构上是平等的。除了委员会制度外，他们之间没有正式的分工。成员之间只有区域上的不同，并无功能上的差异。在这些包括各种政党的机关里，决策的模式是议定式的，而非命令的或服从的。立法机构人员的职业构成、专业化水平和代表性，是随民众对其成员相关资格的期望以及政治社会环境的变化而变化的。

当今世界许多国家均实行议会普选制。许多国家是每四到五年重新选举一词，这是人民主权原则在立法机构中的组织体现，除了民选这一基本产生方式，还存在任命和因特殊身份而获得一员资格等一些辅助形式。立法机构由议长（或称议会主席）主持日常工作。议长一般由议员选举产生，也有由国家元首直接任命，或有政府高级官员兼任。

立法机构成员在对问题进行表决时，一般必须与其所属的政党组织的态度一致。属于同一政党的议员一般会选出他们自己的领袖，并选出他们自己的委员会。

现代大部分立法机构中都雇佣有一批文职人员，他们记录立法机构的活动，执行具体的事务程序，履行各种后勤职能，并对国家政策中的实质性问题提供专门的意见。

面对当今世界官僚主义化的压力，大多数国家都试图通过委员会的专业化及立法机构的专业人员的配备做出积极的回应。但是，这种专业化发展如果过度的话，可能使立法机构丧失自身的特征性，变成一种缺乏集体决策能力的单个政治家的集合。

立法机构的基本决策方式是按照少数服从多数的原则进行集体决策。为了把一批不同意见的政治领导人物组成一个能做出决策的集体，立法机构特别需要一套有效的议会程序和成功的协商模式。各国立法机构都已经形成了一套各具特色的程式和议事规程。

二、立法机构的功能

立法机构的功能和活动包括汇集并代表人民的意志，审议和制定法律、监察行政机构。立法机构之所以能够代表人民行使国家权力，是因为它的组成成员是政治共同体的民选政治代表。这里面隐含着这样一种共识，即社会共同体承认其按照某种程序产生的成员在公共生活中代表共同体本身。

从法理学的角度讲，立法权是国家的最高权力，并由立法机构行使。立法权的范围有广义和狭义的两种理解。从狭义上说，立法权仅仅是指制定和修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律的权力；广义的立法权除制定和修改法律外，还指由此引申出的对国家重大问题的决定权，包括选举国家元首，决定行政机构首脑，审查和批准国家预算和决算，决定战争与和平问题，罢免国家元首和行政首脑，监督财政，批准条约，批准对官吏的任命，监督政府的活动等等，可见，广义的立法权并不纯粹是立法，而是在很多方面涉及行政活动的内容。

现代各国宪法一般都赋予了立法机构以下几项职权：（1）立法权。即制定和修改宪法，制定、修改和废止法律的权力。有些国家的立法机构还具有法律解释权。一般而言，法律的制定都必须经过创议、审议、表决通过和公布的程序，以充分体现立法过程的民主性和公开性；（2）决定权。即决定国家重大内外事务的权力。立法机构有权审议政府提出的财政预决算、赋税、公债等财政法案并且监督其实施；对外宣战、媾和、缔约等。（3）任免权。即对政府主要官员进行任命和罢免。（4）财政权。即通过审议财政法案，对政府的财政收入和支出实施监督。（5）行政监督权。即监督行政机构各种公务活动的权力，包括对行政机构的政策、活动和行政机构成员的行为实施监督。监督形式主要有质询、不信任投票以及弹劾等等。

在当代，由于各自所处的政治制度体系、政治历史文化背景的不同，各国议会实际所拥有和发挥的权力和功能往往具有很大的差异。