4公共财政的职能

公共财政的职能

【内容摘要】

本文首先简述了公共财政的主要职能，然后结合我国的经济运行状况分析了公共财政职能的发挥情况及存在的问题，探讨了相应的改革方向并提出了相关措施，希望对更好地发挥公共财政的职能、促进社会和谐稳定地发展有所帮助。

【关键词】

公共财政，职能

一、公共财政的职能

公共财政的职能，是指公共财政在社会经济生活中所具有的职责和功能，它是公共财政这一经济范畴本质的反映，具有客观必然性，一般来讲，在任何情况下组织收入都是财政最基本职能。在市场经济条件下，从财政宏观调控的角度看，可以把公共财政职能概括为三个方面：资源配置职能，收入分配职能和经济稳定职能[1]P.15。

我们知道，公共财政是指国家（或政府）为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能、提供公共产品以满足社会公共需要的经济活动。公共财政的实质是市场经济财政[1]P.8，是以满足社会公共需要为主要支出内容的财政分配模式。其职能的发挥也是通过收（税收等）和支（购买公共服务、转移支付等）实现的。

二、我国公共财政的职能的演变

我国公共财政的职能是随着财政体制的变化而变化的。新中国成立以来我国财政体制经历了从高度集中到高度分权，再到中央集中与地方适度分权的演变过程。其变迁可以划分为三个阶段：“统收统支”阶段(1950～1979年)、“财政包干”阶段(1980～1993年)、“分税制”阶段(1994年至今)[2]P.17。

其中，改革开放前的“统收统支”阶段对应了我国当时的高度集中的计划经济时代，其财政的职能也是包干一切，远远超过了现代公共财政的作用范围，不但提供公共产品和公共服务，更是直接参与到经济活动中去，直接参与了商品的生产和分配的过程。由于财政的公共职能没有得到充分的重视，财政的收入大多都投入了再生产，加上计划经济时代，财政体制在产权边界不清、激励与约束缺乏的统收统支的“大锅饭”形式下运作，财力的可能与需要之间存在的巨大缺口，造成制度性普遍短缺、资源配置低效率，形成长期的财政压力，导致了公共服务和公共产品的普遍欠缺。

改革开放后的行政性分权型“财政包干”体制阶段下，各地方政府大力发展经济，增强了微观经济活力，促进了经济的增长，在初期显示出较好的激励效果，但由于没有真正触及旧的体制框架和既得利益，其激励效应呈递减趋势，对经济持续稳定运行产生的负面效应也日益明显，体制运行成本不断增加[2]P.18。这一时期的公共财政也没有发挥好配置资源、稳定经济、保障民生的相

关职能，主要原因在于各地方政府条块分割，追求本地区GDP，

重复建设导致了效率低下，对公共产品的投入不足等。

1994年开始的“分税制”体制和1998年的公共财政体制属于与国际惯例接轨的经济分权型财政体制，在很大程度上使原有体制弊端得以克服，减弱了地方与中央讨价还价的动机，确保制度环境的稳定和经济行为长期化；通过税种划分，使得中央和地方有了各自独立的税收体制，从而精力被转移到各自的财源培育上，使经济效率大大提高；税务机构的分设，减少了中央对地方征收机构的依赖程度，降低中央政府的监督成本开支，减少“道德风险”与“逆向选择”行为的发生；建立规范的转移支付制度，减少因制度寻租而产生的经济效率损失[2]P.18，缓解了地区间财力差距的扩大。由此，公共财政也走入了新的时代，其职能的发挥也越来越符合现代公共财政的要求。

当前，我国经济受到世界经济和贸易低迷、国际市场动荡的影响，与国内深层次矛盾突显形成叠加，经济下行压力加大，实体经济困难，宏观调控面临的困难增多。我国的经济运行不再是以前的高速增长模式，转为中高速增长，进入了新常态。其中，2015年三季度的增长为6.9%。如何发挥好公共财政的职能，配合货币政策，稳定好经济，促进发展，是急需研究的课题。

三、我国公共财政目前存在的主要问题

我国于1998年提出建立公共财政框架，2003年十六届二中全会要求“健全公共财政体制”，十七大提出了“完善公共财政体

系”，十八大提出完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，十八届三中全会则进一步提出了建立现代财政制度，要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

可见，我国的公共财政制度是在不断的深化改革中发展的，公共财政体制已具雏形，但还未完善。在公共服务均等化、收入再分配等方面存在着深层次的矛盾，影响了其职能的发挥。

1、各级政府财力和事权不匹配，分税制只是确定了中央政府和省级政府之间的财政关系，其他各级政府间的责任、权限难以明确细化，地方政府可配置的主体税种缺乏，难以形成完整、稳定的地方税收体系，出现财权上移、事权下移，越到基层财政运行越艰难的普遍现象，导致基层政府的支出责任没有足够的财力予以保障[3]P.28。分税制还导致了同级政府间的竞争，地方政府为维持本地经济繁荣，保证财政收入稳定，努力扩充自身控制的经济资源，热衷于上大项目，特别是高税产品和预期价高的产品，盲目投资，重复建设，并采取税收优惠、地方保护等手段，吸引税收资源流人和限制外地资源进入本地市场，甚至保护、纵容造假和伪劣产品的生产和销售，严重阻碍了要素自由流动和市场化进程[4]P.50。这些都导致了公共财政职能的难以有效发挥。

2、国有资本经营预算未完全纳入政府预算体系进行管理，没有建立统一的政府预算平台。一些国有垄断企业存在部门利益高于国家利益的倾向。因此，无法发挥国有资本经营预算作为政府宏

观调控衍生手段的重要作用，不能支持并服务于公共财政的职能。

3、财政缺乏对初次分配的调节手段，如何充分发挥财政调节收

入分配职能作用，逐步提高居民收入在国民收人分配中的比重，加大劳动报酬在初次分配中的比重，是迫切需要研究解决的问题。

此外，财政支出结构中真正用于民生的比例远远不够。如何调整财政支出结构，使更多的财政支出用于满足民生的需要是实现调节收入再分配的重要途径。

4、政府预算软约束，透明度不高。增强财政透明度可以使经济

中交易成本最小化，是预防腐败和增强公共责任的前提条件。对政府预算的编制和执行进行有效监督，实现全口径预算管理，使体现政府职能的所有收支在政府预算体系中得到充分的体现，是发挥公共财政职能的基本要求。当前政府的预算约束还是形式大于内容。

5、地方债务问题也是公共财政面临的困境，由于财政激励和政

治激励是地方政府推动经济发展的激励基础，地方政府承担了大量经济社会发展职能，这些职能是无法用预算内收入承担的，就产生了为地方财政行为融资的问题，地方政府的资产负债表反映出地方政府的金融行为已涉及到中国间接融资和直接融资的各

个层面。这种财政金融体制安排的紊乱和错位是理解地方债务问题的关键[5]P.19。目前地方债务规模偏大，风险偏高，影响了公共财政职能发挥的空间。

四、如何充分发挥好公共财政的职能