行政伦理制度建设研究

行政伦理制度建设研究

张卫

随着我国改革开放的进程的深入，我国已经进入到一个社会深刻变革的转型时期。这一时期的突出特点之一就在于市场经济改革将政府部门推到了市场经济中的强势地位。在公共服务型政府背景下，如何构建与时代相适应的行政伦理体系并应用到现实的行政管理领域中去就显得尤为重要。而在当代中国行政伦理建设中，最重要，最根本的是制度建设。因此，立足于我国国情，积极开展行政伦理制度化研究对构建我国和谐社会、发展公正、廉洁、高效的公共行政具有重要意义。

一、行政伦理制度化的内涵

所谓行政伦理“主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由，这主要涉及行政主体行为的正当性与合理性，亦即领导、决策和执行等行政管理活动的合法性问题，它既包括公共行政人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。”。而行政伦理制度化是行政伦理建设的一条外控和他律的路径，就是确定行政伦理准则，实行行政伦理法制化，形成行政伦理的外部监督机制和评价机制。行政伦理制度化，是现代法治国家行政伦理建设的基本趋势，它既表现为行政伦理立法的制度化，也表现在行政伦理执法的制度化和行政伦理依法监督和纠错的制度化，换句话说，也是法律制度道德化的过程。它包括四个层次：一是公共政策伦理的制度化，这可以有效制约公共政策制定中的伦理失范行为，保证公共政策体现公平

公正的价值取向。二是行政制度伦理的制度化，这可以有效地维持行政伦理的稳定性，并使创新有可遵循的伦理路径。制度伦理建设包含制度伦理化和伦理制度化两个方面。制度伦理化是指制度的合伦理性、合道德性，表现为对制度的伦理评价，将道德原则和规范融入制度之中，使制度的实施发挥伦理价值导向和伦理规范作用，而伦理制度化是将一定的伦理原则提升、规定为制度，实现伦理的制度化、法律化。三是行政组织伦理的制度化，通过设立行政伦理管理机构，可以有效地构建行政组织关系，保持组织良性运行。四是公共行政人员个人道德的制度化，通过奖惩制度、回避制度、引咎辞职制度、个人财产申报制度、绩效评估制度等的建立，能够保障公共行政人员认识履行职责。

二、加强行政伦理制度化建设的必要性分析。

(一) 行政伦理制度化是进一步推进行政伦理建设的必然选择。

首先，加强行政伦理制度化建设有助于弥补当前行政伦理建设存在的缺陷。当前行政伦理建设的一个重要缺陷就是缺乏强制性制度约束力量的保障。行政伦理制度化不仅便于公务员知道行政伦理建设的具体内容，而且还加强了对公务员的外在强制性约束，可以促使他们遵守行政伦理规范。

其次，加强行政伦理制度化建设有助于克服我国传统行政伦理的不良影响。我国传统行政伦理极端强调伦理道德本身的教化作用，实行以.‘情”为中心的伦理管理，把“情”摆在一首位.然后才是“理”、“法”，并且将官员个人道德修养看作是一切行为的基础。但是单纯的依赖个人修养，是不能达到重塑良好人格这一目的的。因为个人伦理道德责任毕竟只是一种软约束，它不能有效地遏制某些个

人做出违反伦理道德的行为。实现行政伦理制度化和法制化，用这种硬约束即外在的强制力量，将推动和保障伦理道德要求在行政活动中的实现。

最后，加强行政伦理制度化建设有助于树立新的行政伦理原则与规范。在我国社会转型时期，进行行政伦理建设所依赖的社会环境发生了重大变化，特别是市场经济体制的建立和经济成分的多元化，导致社会伦理道德的多元化。在这种情况下，实现行政伦理制度化，可以有效地抑制公务员违反伦理道德的行为冲动，净化社会的伦理道德环境，弥补已经弱化了的社会舆论的力量。这就有利于新的行政伦理原则和规范深人人心，促使公务员尽快形成遵守行政伦理的心理定势和行为习惯。

(二) 行政伦理的制度化造就公正的政府。

人的行为离不开选择，在人类社会里，人与人之间的关系很大一部分是靠道德来调节的。人们对一切行为的选择都是道德选择，在行政组织中，公共行政人员同社会人一样具有不同的道德定义，以及对事务的道德选择。腐败还是不腐败，服从还是检举就是公共行政人员的道德选择中最常见的道德选择困境。由于道德的非全能性，部分公职人员会违背自己作为一个公职人员应有的公正品质，损害广大人民群众的利益，给政府造成极坏的影响。仅靠公职行政人员的自觉、自律还不能杜绝政府和公共行政人员内部的不公正。这就需要在政府及其行政人员的行政行为过程中确立公正的价值尺度，无论公共行政人员的道德是否高尚，是否滥用手中的职权，都将行政伦理上升到制度的高度，采取强制性、稳定性和规范性手段将他们的公共行政行为圈定在合乎道德性、法律性的范围之内，从而有效的制约了公共行政

组织及其行政人员在行政行为中由于非全能性的道德带来的不公正。因此行政伦理的制度化是对个人理论的有力保障和支持，是构建公正和谐政府的有效途径。

（三）行政伦理制度化是反腐倡廉、消除行政伦理失范现象的现实需要。

在我国新旧体制交替过程中，对行政权力的监控机制并不健全，同时又因社会分配调节机制的乏力而导致公务员收人水平相对较低，这两种状况并存，极易引发腐败现象的滋生和蔓延。近年来在发展社会主义市场经济的过程中，政府行政行为受到市场“逐利原则”和“交易原则”的不良影响，部分行政主体热衷于权力寻租、权钱交易、贪污受贿。行政权力这时便异化为少数人谋取私利的工具和手段。行政伦理在少数行政主体身上失去应有的调控作用。因此，从本质上讲，行政伦理失范应属于行政权力的一种异化现象。

行政伦理失范的表现形式多种多样，但无论何种行政伦理失范，其实质在于行政权力主体违背权力的公共性，实现非公共利益。要消除行政伦理失范现象，彻底遏制行政腐败，必须加强行政主体的素质教育，引导行政主体自觉遵守行政伦理原则和规范。由于行政主体的性质、地位及作用具有特殊性，人们对其的期望和要求都很高。行政主体在行使国家权力的同时，理应承担更多、更高的义务，其中包括行政伦理责任。如果单纯依靠行政主体的自律是难以达到对行政权力控制这一目的的，因此，必须追究行政主体的行政伦理责任。所以，要想反腐倡廉、消除行政伦理失范现象，必须加强行政伦理制度化建设。

(四) 行政伦理制度化是世界各国行政伦理管理的普遍趋势。