自然灾害与政府应急管理

自然灾害与政府应急管理：国外的经验及其借鉴来源：大政网作者：王学栋张玉平时间：2008-4-25【摘要】：政府的应急能力和管理水平作为一国综合国力的重要组成部分，已成为评价其政府工作与进步程度的一个重要标志。

国外政府在实施自然灾害应急管理方面积累了行之有效的经验，这对于提高我国各级政府自然灾害应急管理的能力与水平具有一定的借鉴意义。

【关键词】：自然灾害；应急管理；政策措施；启示政府的应急能力和管理水平作为一国综合国力的重要组成部分，已成为评价其政府工作与进步程度的一个重要标志。

国外政府在实施自然灾害应急管理方面采取了一套行之有效的政策措施，极大地提高了政府应急管理的能力与水平。

我国也是世界上自然灾害最多的国家之一，积极借鉴国外政府应急管理的有益经验，对于提高我国各级政府自然灾害应急管理的能力与水平具有重要的意义。

1 国外政府自然灾害应急管理的政策措施1.1 建立专门的自然灾害应急管理机构自然灾害的群发性、突发性、频发性和危害性，决定了政府必须将应急管理纳入到日常的管理和运作之中，使之成为政府日常管理的重要组成部分，而不能仅仅是临时性的应急任务。

其中最为关键的是建立一个专门的自然灾害应急管理机构，以专门应对各种各样的自然灾害。

从世界范围来看，建立专门的自然灾害应急管理决策和协调机构已成为各国的共同做法。

美国现有应急体系于20世纪70年代开始形成，其主要标志是“总统灾难宣布机制”的确立和的成立。

该机构集成了原先分散于各部门的灾难和紧急事件应对功能，可直接向总统报告，大大强化了美国政府机构间的应急协调能力。

联邦紧急事务署的工作范围相当广泛，主要是负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、相应、救援和恢复工作，涵盖了灾害发生的各阶段。

经过20多年的蜕变与成长，联邦紧急事务署已成为联邦政府处置紧急事务的最高管理机构，集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，最大限度地降低灾害损失。

日本政府从社会治安、自然灾害等不同的方面，建立了以内阁首相为危机管理最高指挥官的危机管理体系，负责全国的危机管理。

日本政府在首相官邸地下一层建立了全国“危机管理中心”，指挥应对所有危机。

在日本许多政府部门都设有负责危机管理的处室。

一旦发生紧急事态，一般都要根据内阁会议决议成立对策本部；如果是比较重大的问题或事态，还要由首相亲任本部长，坐镇指挥。

在这一危机管理体系中，日本政府还根据不同的危机类别，启动不同的危机管理部门。

以首相为会长的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害，其成员除首相和负责防灾的国土交通大臣之外，还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。

在英国，灾难发生后，根据性质和情况需要，政府会指定一个中央部门作为“领导政府部门”。

该部门一般并不取代地方政府在危机处理中的主要角色，而是负责在中央层面上协调各个部门的行动，保证各部门与地方政府联系渠道通畅，负责收集信息以通知政府高层官员、国会、媒体和公众等等。

中央政府设有国民紧急事务委员会，由各部大臣和其他官员组成。

委员会秘书负责指派“领导政府部门”，委员会本身则在必要时在内政大臣的主持下召开会议，监督“领导政府部门”在危急情况下的工作。

2001年，内阁办公室之下还成立了国民紧急情况秘书处，进行危机政策的制定、风险评估、部门协调和人员培训等日常工作，对政府各部门特别是国民紧急事务委员会提供支持。

澳大利亚于1974年在原先的民防局基础上，成立了国家救灾组织，履行抗自然灾害和突发事故职能。

国家救灾组织隶属于澳国防部。

国家救灾组织堪培拉指挥部设有一个协调室，称之为国家应急协调中心，用于保证联邦资源根据需要使用。

国家应急协调中心通过国家应急行动支援系统建立综合计算机数据库，并进行联网，其日常工作是监督气象局和州应急管理局的态势报告。

国家救灾组织通过对澳7个州/准州应急管理局机构实施指导和支援，负责澳大利亚全国的抢险救灾工作。

而每个州/准州在自己的立法和计划框架内工作。

澳大利亚国家救灾组织在抗险救灾上发挥了积极的作用。

该组织每年召开一次由联邦出资、各州和准州应急勤务主任参加的会议。

会议内容包括训练、支援、公共意识、通讯、民防等问题。

加拿大于1988年成立应急准备局，使之成为一个独立的公共服务部门，执行和实施应急管理法。

加拿大应急管理局的职责是：为制订各省应急计划和建立适当的应急机构，与省进行协商；为满足公众要求和减少应急事件的影响，提前向公众提供信息，实施顾问和施行计划；主持有关应急准备的研究；协调各联邦机构应急准备计划并就其进度进行报告；管理国家应急准备学院。

在荷兰，国家一级的应急管理机构设在内务部中，即民事应急计划局，主要负责协调民事应急计划和救灾措施。

荷兰700多个市政府是荷兰应急救灾的基本责任单位，由市政府制订一系列的救灾和专项行动计划。

人口在2.5万以上的城镇，由市政府聘用民事勤务员，负责制订救灾计划。

承担救灾管理主要行动职责的是消防旅。

为了应对自然灾害，印度也在2003年前后设立了由内阁有关部长组成的、称之为“灾害处置部长小组”专门机构，这个的机构以内政部长为首，其成员包括国防、财政、农业、铁路、食品、电力、通讯、新闻广播和卫生等部的部长以及国家计划委员会副主席。

该机构的职责是以制定应付重大自然灾害的长期政策，并负责处理灾后的救援、减灾和重建等事宜。

1.2重视灾害管理法制建设和减灾计划的制定从世界其他国家来看，无不把灾害立法作为实施灾害管理顺利发展的基础。

对于经常发生的、对人民生命财产造成严重破坏的重大灾害，更是要制定专门的法律文件来指导各团体及个人的减灾防灾措施。

并且，从体系的要求看，减灾法规不仅有一套完备的单项法规，也有一个能驾御减灾系统工程全局的基本法律。

世界上很多国家都有《灾害管理基本法》，并以此作为建立其它减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。

美国一贯重视通过立法来界定政府机构在灾害管理中的职责和权限，理顺各方关系。

据统计，美国先后制订了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，且经常根据情况变化进行修订。

1950年制定、1966年、1969年和1970年多次修改的《灾害救助和紧急援助法》，是美国第一个与应对突发事件有关的法律，该法规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持，它适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。

1977年国会通过了《地震灾害减轻法》，目的在于“通过制定和实施一项有效的地震灾害减轻计划，减少地震造成的生命和财产危险”，该法规定建立国家地震灾害减轻计划。

为提高应对自然灾害的效果，日本中央防灾会议制定了一系列法律法规，在发生非常灾害时，制定紧急措施，并推进实施。

如1961年日本政府制定《自然灾害根本对策法》，该法被称为未来的预防和灾害减轻法规的总“宪章”。

日本是个地震多发国家，对地震防灾尤其关注。

针对可能出现的大规模地震问题，政府制定了《大规模地震对策特别措施法》，对地震灾难预防、应对措施、信息传递、灾后重建以及财政金融措施等作了规定，通过加强危机管理，尽量减少地震造成的损失。

国外政府不但有比较完善的法律法规体系，还有非常具体的自然灾害应急计划，以作为灾害应急管理的具体指导纲领。

如美国有《联邦应急计划》、日本有《防灾基本计划》、土耳其有《紧急灾害救援组织有其计划方针》，泰国有《1991年内务部民事灾害预防计划》，新西兰有《国家民防计划》，在这些计划中详细规定了灾前应采取的各种预防措施，减灾工程，灾后，灾时应采取的措施，使得整个国家的防灾工作有计划，按步骤，有条不紊的进行。

1.3 建立统一的灾害信息系统政府应急管理必须是一项系统工程，它必须依托统一的信息系统，在获得对灾害总体认识的基础上，制定应急管理的对策。

发达国家和一些国际性组织利用其先进的通讯技术、完善的社会共享体系已经在建立统一的自然灾害信息系统方面作了大量的工作，并取得了一些进展。

1980年代以来，全球逐步建立了若干个以灾害信息服务、灾害应急事务处理为目标的灾害信息系统，主要有：（1）全球危机和应急管理网络，由加拿大应急管理署主持，主要内容包括建立全球应急准备、响应，提供减灾和恢复方面的信息；（2）全球应急管理系统，由美国联邦应急管理署主持，主要业务包括同国际系统连接，进行灾害管理、减灾、风险管理、救助搜索、灾害科研等；（3）国际灾害信息资源网络，由联合国国际减灾十年办公室主持，主要开发了一个国际自然和技术灾害的信息网络原型；（4）拉丁美洲区域灾害准备网络,由泛美洲健康组织管理，主要负责同六个拉丁美洲和加勒比国家的灾害管理机构进行联络；（5）紧急响应联系，由美国联邦应急管理署主持；（6）模块化紧急管理系统，由挪威、法国、芬兰、丹麦四国共同开发，主要开发了一个包括环境信息、公众保护、在线培训和遇灾反应的集成平台；（7）日本灾害应变系统。

上述的信息系统大都已开始工作，在灾害信息共享、协助各国政府制定减灾决策、对国民进行防灾教育、处理紧急灾情等方面，发挥了十分重要的作用。

2 对我国的启示我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、频度大、分布广泛、损失严重。

自然灾害不仅成为我国制约经济发展的重要瓶颈，也成为影响我国政治稳定、经济稳定和社会稳定的重要因素；不仅给我国政府带来了巨大的挑战，也为我国政府树立权威形象、建立良好信任关系、获得民众支持提供了良好的机遇。

政府作为社会公共物品的提供者，理应积极借鉴国外政府自然灾害应急管理的有效经验，在重大自然灾害中提升其应急管理水平，发挥更为积极的职责与作用。

2.1 建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构长期以来，我国由于受分门别类的灾害应急管理体制的限制，形成了单灾种——如台风、暴雨、洪水、干旱、地震等——分部门、分地区的单一灾害管理模式，造成全国缺乏统一有效的应急管理指挥系统。

我国现行的应急管理体制的“特点”之一是政出多门，应急管理工作条块分割，不利于统一指挥和调度。

表面看起来各司其职的灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时，既不能形成应对危急事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用兵一时”的被动局面。

因此，要尽快开展灾害资源的整合，政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成灾害应急管理的合力。

从灾害综合管理的角度看，借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验，我国应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构。

具体方案如下：建立一个由国务院主要领导人（副总理或国务委员）牵头的处理包括自然灾害在内的各种危机事件的综合协调部门，该机构独立设置，隶属于政府机构序列；在该机构下设立专门应对自然灾害的职能部门，如自然灾害局。