浅析紧急状态下公民基本权利的限制、克减与救济

浅析紧急状态下公民基本权利的限制、克减与救济[摘要]紧急状态下，为了维护公共利益和恢复公共秩序，政府权力的集中

和扩大必然会导致公民的一些基本权利受到更多限制和克减。为了保障公民的基本权利不因紧急状态的发生而被随意剥夺，文章就紧急状态及紧急权力进行了分析，最后提出了几点紧急状态下公民基本权利救济的思考。

[关键词]紧急状态；紧急权力；权利限制；权利救济

从国家公共利益至上的价值位阶来看，如果国家处于紧急状态，国家可以对宪法规定的公民基本权利进行限制。我国2004年修宪明确将“紧急状态”纳入宪法规范之中，无疑为紧急状态下公民基本权利被侵害的救济提供了宪法依据，但紧急状态下公民基本权利被侵害如何救济的问题，现行宪法及相关法律并无具体答案。公民的基本权利在国家处于紧急状态时如何得到有效保护成为现代宪法学理论中一个亟需研究的重大问题。

一、紧急状态与国家紧急权力

（一）紧急状态的界定

1.紧急状态的概念

“无论是作为一种法律制度、法律规范、法律术语、还是法学研究对象的紧急状态，都不存在一个具有普遍性的、内涵与外延都很清晰的概念上的界定。”

①笔者认为，紧急状态是指发生了威胁到国家某一地区或全国范围的基本秩序或生存状态的现实的、急迫的危险情况下，由有权国家机关依照一定程序宣布该地区或全国处于非常时期并启动国家紧急权，采取临时性非常措施的状态。紧急状态是一种非常态的社会秩序，在此期间，国家享有紧急权，可以采取紧急对抗措施来应对紧急状态，包括对公民基本权利的限制与克减，公民基本权利将受到很大影响。所以，从公民基本权利受宪法保护来看，我国应当把紧急状态的宣布次数降到最低，只有当国家受到严重威胁时，才能考虑紧急状态的宣布。

2.紧急状态的特征

顾名思义，紧急状态是一种反常的国家权力行使状态，与正常的宪政状态相对应，其特征表现如下：

（1）以维护国家生存为目的。当一定的区域或者整个国家的基本秩序和生存遭到严重威胁，国家处于紧急情况，维护国家的生存成为实施紧急状态的唯一目的。当然，紧急权力的行使必须限制在一定范围内，以维护国家生存为必要，超出此必要性的任何紧急权力的行使都是违法的。

（2）国家紧急权力的合法行使。由于国家紧急权力是超越宪法规定的，正

常状态下是绝对不可以行使的。只有在国家的生存受到严重威胁，国家本身的生存成了首要的价值选择，国家紧急权力的行使才具有合法性和正当性。所以，国家紧急权力并不是“法外特权”，而是依然要约束在宪政的框架内。

（3）临时性。在紧急状态期间，国家紧急权力的行使可以说在某种程度上超出了宪法约束，所以，紧急状态必须是临时性的，而不能是永久性的，也不能作为一种制度得以固定下来，否则以此为借口民主宪政将会沦为专制独裁。

（4）人权受到一定的限制、克减。国家的生存在紧急状态时期处于优先性，为了保障国家的生存，对人权进行一定范围的限制、克减成为必要。

（二）紧急权力

1.紧急状态下的紧急权力

紧急状态的发生毫无疑问将对整个国家秩序产生剧烈的震荡，若不能尽快控制、恢复国家秩序，将会动摇一国宪政生存的社会环境，甚至会颠覆国家基本体制。在这一非常时期，为了应对紧急状态即将带来的冲击，国家紧急权的享有显得非常必要。“紧急权的发动必须以恢复国家秩序和宪法秩序为目的。”②

紧急状态存在的唯一理由是国家处于严重危机关头，国家危机一旦消灭，紧急状态亦将随之消失。紧急状态下的法律制度是一种非常态的法制，不同于常态下的平时法制，特别是国家紧急权的拥有。马基雅维里认为，紧急状态下的国家紧急权力是国家的一种自救权，现代学者称之为紧急避难权，也称国家的自保权。平时以保障民权来巩固国权，而紧急状态下巩固国权以保障民权。紧急状态蕴含着：“自卫乃生存的第一法则”，“自保乃至高的法律”，“必要之前无法律”和“刀剑之下，法律沉默”的深刻法理。

2.紧急权力的特殊性

紧急权力以限制公民的人身自由和财产权利为突出表现，并且这种侵损的程度存在较大的自由裁量空间，极有可能侵害公民的权利。

（1）权力的扩张性。在紧急状态时期，采取紧急措施非常必要，毋庸置疑国家权力将得到一定程度的扩张。为了应对现实紧急状况，甚至宪法会让渡全部或部分效力，在常态下看来不合理甚至不合法的行为，此时也会赋予其合法化。正如沃特肯斯认为，“在紧急状态下，国家的权力不仅可以集中及扩张，而且不受宪法及法律常规制度的限制。紧急状态的最基本特征之一就是使政府免受宪法限制的瘫痪。”③

（2）权力的集中性。在紧急状态下，国家紧急权力主要表现为行政权的行使。紧急状态条件下，国家权力的整体构建将发生很大改变，具体表现如下：横向上，立法权与司法权集中到到行政机关；纵向上，地方权力聚集到中央。

（3）程序的简化性和裁量性。一旦宣布进入紧急状态，首要的就是判断紧急状态的具体严重情况，这样才能有针对性地采取有效措施来尽快控制、消除紧急状态，得以迅速恢复正常的社会秩序，在这其中，不管是对紧急状况的判断还是特殊措施的采取很大程度上都需要根据现实国家来把握，自然牵涉到自由裁量权的行使。首先，国家紧急权力有其取得的特殊程序，这些程序相对来说要简化很多，这样才能使国家紧急权力第一时间发挥其应有的作用。其次，国家紧急权力的行使有其自身更大、更广的裁量幅度和范围，而且具有更大的权威性。正由于紧急权力具有如此的裁量幅度和权威性，造成了其也在某种程度上更容易限制、克减公民基本权利。

二、国家紧急权力对公民基本权利的限制与克减

（一）限制与克减公民基本权利的正当性

在紧急状态下，国家之所以能够在一定程度上限制、克减公民基本权利，是因为：（1）紧急状态时期，国家当然地拥有国家自卫权。为了保卫自己的“生命”安全，国家有权采取紧急对抗措施，这其中也会包括对公民基本权利的限制与克减，“在非常状态下国家是根据自我保存的权利终止法律”。④（2）“国家为了避免由国际战争或内战引起的，对一般公众的非常严重的，无可挽回的损失，以及避免颠覆宪政秩序的企图或特别严重的自然或环境的灾难。”⑤（3）紧急状态时期，为了能使整个国家秩序能够继续生存，国家可以行使较为专断的紧急权对公民基本权利进行限制于克减，这是一种特殊的国家主权行为。（二）限制与克减公民基本权利应遵循的原则

国家拥有的紧急权力是一种必须的资源，它的高效维持了国家的存续，然而其优势也正是其缺陷所在，它天然的与公民基本权利相矛盾。紧急状态时期，社会处于危机之中，公民也同样处于这个危机之中，这个时候公民有些权利变得更易遭到侵害。因此，处于紧急状态时，国家对公民基本权利的限制与克减并不是随心所欲的。对人权的限制与克减必须遵循如下原则：

1.依法限制与克减。首先，对公民基本权利的限制与克减必须依据宪法和法律，做到依法限制与克减。其次，关于限制与克减的法律规定必须具体、明确，让人们清楚什么时候、哪些权利与自由将受到限制与克减。再次，依照宪法和法律的规定，明确规定不得限制与克减的基本权利，无论紧急状况如何发展都不得对此予以限制。

2.区分原则。应当对紧急状态区分不同的级别，比如战争状态、自然灾害状态、社会公共卫生危机状态等，对每一种危机状态也要进行具体细分，比如第一阶段、第二阶段等等，针对不同级别的不同阶段要采取不同的危机应对措施。这些不同的应对措施对公民基本权利的限制与克减是不同的，只有这样分级管理，不同情况区别对待，才能在不同的紧急状态下采取不同的措施对公民基本权利进行限制与克减。

3.基本权利保障原则。要求在公民权利中，有一类权利是绝对不得剥夺或限