智利养老金制度改革与评价(一)

智利养老金制度改革与评价(一)
摘要]智利是拉美地区最早对传统的现收现付制养老金制度进行结构性改革的国家，也是世界上第一个将社会养老保险基金转为私营化管理的国家。

这一巨大变化的深刻社会、经济、政治背景是：养老金管理体系混乱；公立管理机构效率低下；养老金给付水平盲目增长；人口老龄化。

智利现行养老金制度框架是：以强制性个人储蓄的“新制度”为主导；同时保留具有社会保险特点的“旧制度”；建立了适应两种制度并存的政府监督管理体系。

对智利模式，褒贬不一。

肯定的观点是：增加国民储蓄，推动经济增长；促进资本市场的稳定和繁荣；促进保险市场和房地产市场的发展；促进社会稳定；促进国营企业私有化改革。

存在的争议是：养老金的保值增值问题；覆盖率有限；管理成本过高；产生新的不平等。

关键词]养老金制度；现收现付制度；私营化管理；强制性个人储蓄
智利是拉美地区最早对传统的现收现付制养老金制度进行结构性改革的国家，也是世界上第一个将社会养老保险基金转为私营化管理的国家，对全球养老保障制度改革产生了深远的影响。

一、改革背景
智利人口为1610万人，GDP为941亿美元，人均GDP为5845美元。

1925年以后，智利建立了以现收现付、公立机构管理为特征的养老保险制度。

1980年军政府通过立法，将其转变为以强制储蓄、私人机构运营为主要特征的养老金制度。

这一巨大变化，有着深刻的社会、经济、政治背景。

(一)旧制度难以为继
智利旧的养老保险制度由于没有能够根据社会经济状况的变化而及时调整和改革，在上个世纪70年代后收支严重失衡，1970年—1983年连续出现赤字，国家无力弥补亏空。

原因在于：1.养老金管理体系混乱。

1980年，全国养老金计划根据经济成分(公立、私立部门)、行业、职业、社会阶层等建立，多达100多种，由32个公立的社会保险管理机构分别管理，缺乏统一的缴费标准、给付条件、给付标准等制度，造成不平等和歧视而广受诟病。

2.公立管理机构效率低下。

各社会保险管理机构基金投资管理能力严重缺乏，使得资金的实际价值逐渐减少，财政负担日益加重；机构对资金、客户的职责不清，官僚主义严重，有的退休人员要380多天才能办完退休金领取手续。

3.养老金给付水平盲目增长。

由于缺乏统一的政策引导和有效控制，各养老金计划竟相提高给付水平，形成养老保险基金支付额急剧增长的不利局面。

4.人口老龄化。

从上个世纪20年代到70年代，智利平均预期寿命从不足50岁增加到70岁，相应的退休人员和在职人员之比从1：8提高到1：2。

在现收现付制下，迫使国家社会保障筹资比例和缴费也不断提高。

1947年—1980年，政府投入增加了13.8%，上个世纪70年代缴费率达到了收入的50%(其中个人缴15%)，逃避缴费现象增多，加重了国家和企业的养老负担。

(二)新制度得以顺利实施
由于智利贫富差距比较大，经济运行效率降低，国家负担日益沉重，深层次矛盾不断激化，民怨鼎沸，政局动荡。

1973年，皮诺切特发动军事政变，推翻左翼政府，实行了长达17年的独裁统治。

军政府在政治上右倾，代表中产阶级利益；在经济上尊崇芝加哥新自由主义理论，推行私有化政策。

在这一基本政治倾向和经济政策指导下，军政府在7年之后对社会保障制度进行改革，建立了以紧缩国家社会保障预算、减轻雇主负担、由私营机构管理资本化的养老基金为特征的养老金制度。

1990年，军政府“还政于民”，但这一制度连同其基本经济政策一起延续下来。

正是由于军政府的集权统治这一政治背景，智利才能在一夜之间将已经实行了55年的社会保障制度逆转过来而没有引起激烈的社会震荡，而有着类似情况的其他拉美国家如墨西哥、
阿根廷等，其社会保障制度的改革就显得温和得多。

二、智利现行养老金体制及发展概况
1980年，智利军政府公布了《养老金制度改革法》(即3500号法令)，实施了养老金制度的变革，规定1980年前就业的人员可以选择继续留在旧制度中，也可以选择退出旧制度参加新制度，但一旦转入新制度，便不可退回到旧制度；1983年以后就业的人员必须加入新制度，从而形成现行养老金制度框架：(1)以强制性个人储蓄的“新制度”为主导；(2)同时保留具有社会保险特点的“旧制度”；(3)建立了适应两种制度并存的政府监督管理体系。

(一)新制度的主要内容
1.强制缴费。

完全由雇员强制性按月缴费并建立个人养老金账户，比例为本人工资的10%；另外再缴纳工资的
2.5%—3%，用于支付养老金管理公司的佣金(管理费)和向保险公司购买伤残遗属保险。

但月收入在72万比索(合2000美元)以上的部分不适用此规定。

雇主有职责代扣代缴费，若不履行这一职责，要受法律处罚。

2.自愿储蓄。

除强制缴费外，参保人还可以两种方式进行自愿储蓄，一是将额外的自愿储蓄存入个人养老金账户；二是将其存入一个单独的第二账户，可随时领取。

每月自愿储蓄的上限为60UF。

3.税收优惠。

强制缴费资金在缴费、投资收益和领取三个环节都免税，对个人账户中的自愿储蓄，本金和投资收益的免税，第二账户中的自愿储蓄只有投资收益免税。

4.发行“认可债券”。

对建立新制度以前退休的“老人”，按旧制度养老，资金由财政保证。

对建立新制度以前就业，并且选择了加入新制度的“中人”，其已就业但无个人账户的年份，发行了124亿美元的“认可债券”，作为个人账户的储蓄记录额，但(1)不按基金投资回报率计息，而是按每年弥补物价上涨后实际利率4%计息；(2)只有在雇员退休后才兑现，每年约兑现5亿美元。

5.养老基金管理。

个人账户及第二账户实行完全积累制，由商业化的养老金管理公司(AFP)管理，并按年计息。

缴费者可以自愿选择在任何一家AFP缴费，而且可以有条件更换公司。

各养老金管理公司的自身资产与养老基金分开经营。

6.养老基金投资。

养老基金投资范围和投资比例不断进行灵活调整，目前30%可以向国际市场投资；个人账户计息不得低于全部AFP过去12(现为36)个月养老基金平均实际收益率2个百分点或低于平均实际收益率的50%；每个公司至少要有相当于其管理基金的1%的资产作为现金准备金，在收益率低于最低收益率时，用于弥补差额。

各AFP的经营状况直接决定着其在市场上的占有率和生存状态。