制度性社会福利

国家与社会:社会福利体系结构性变迁规律与制度框架特征

刘继同

刘继同,北京大学卫生政策与管理系副教授,博士,北京100083

[基金项目]国家社会科学基金项目(05040)

本文摘自《社会科学研究》2006年第3期

[摘要]国家与社会关系的实质是国家在社会与福利发展中扮演的角色,社会福利体系结构与政策框架主要由社会保障与社会福利组成,中国社会福利体系与制度安排在历史发展阶段、水平结构、垂直结构和体系结构建设方面均与欧美国家存在着巨大差距,这既反映了中国社会结构与政策模式的独特性,又说明福利制度建设与政策框架设计任重道远,与全面建设小康社会和社会现代化尚有不小差距。全面建设小康社会和社会现代化迫切需要大力发展社会福利事业。

[关键词]福利状态;福利体系框架;福利结构变迁规律;福利制度创新

[中图分类号]913.7 1文献标识码2 1文章编号21000-4769(2006)03-0115-06

一、四分五裂的福利状态与核心理论争议

中国社会福利现实状况四分五裂,社会政策与社会福利体系难以发挥应有的功能与作用,社会福利基础理论研究严重滞后,社会发展实践迫切需要基础性社会福利理论与政策研究。1949年至今,特别是改革开放以来,中国社会政策与社会福利发展走过曲折道路,取得辉煌成就。但是,当代中国社会福利与公共服务状况不容乐观,社会福利安排处于典型的四分五裂状态“四分”是指社会福利体系基本按照城乡、行业系统、工作单位和身份地位四大标准区分。换言之,城乡户籍制度、行业系统、工作单位和身份地位成为划分不同福利类型的四大标准。“五裂”是指整个社会福利与公共服务体系主要由相互分隔和松散、破碎的五大部分组成。1949年以来,独特的历史环境与社会状况导致政府在1958年建立城乡分隔的二元户籍制度,城乡二元社会结构应运而生。城乡二元社会结构的实质是城乡二元社会福利制度。[1]与此同时,中国社会组织体系和权力结构特征是条条块块相互交织。条条的福利待遇十分优厚,令人羡慕,块块的福利待遇明显落后。条条与块块、行业与系统福利待遇差别巨大。条块差别又集中反映为工作单位间的差别,不同性质、规模、行政级别、权力大小、资源多寡状况决定不同工作单位职工福利待遇的好坏[2] 。在微观层面上,个人特质和身份地位直接决定个人福利状况与生活质量。更为重要的是,目前中国社会福利体系实际由民政福利!劳动与社会保障福利(含工青妇) 、医疗卫生、教育培训和住房服务五部分组成[3] 。这些福利分别归属不同的职能部门,互不统属,相互分隔,难以形成合力。这种状况的基本成因之一是福利研究严重滞后,四分五裂社会福利状态的负面社会影响巨大,牵涉一系列基础性福利理论与政策议题。四分五裂的福利状态

典型地反映社会价值取向、社会结构特征、政策模式与制度性安排框架,说明中国社会所处的经济发展阶段、社会生活现实状况和福利制度安排面临的结构性矛盾。不言而喻,四分五裂的社会福利状态不仅难以发挥社会稳定与社会发展机制的积极性作用,而且成为制度性不平等和政策性社会不公的基本原因,消极、负面性的社会影响广泛、深远。其中最主要的影响是社会福利制度难以发挥综合性、整体性和系统性“社会安全阀”的作用,并且引发一系列相关基础性福利理论与政策议题。例如什么是福利?社会福利体系的历史变迁规律和发展趋势是什么?社会福利体系与制度安排主要组成部分是什么,不同组成部分之间的相互关系如何?社会保障与社会福利关系如何?社会福利体系的水平结构、垂直结构、系统结构如何?中国社会福利制度创新与结构变迁的基本方向是什么?这些既是核心性福利理论争议议题,又是基础福利政策议题,这些核心议题既是观察理解和描述分析中国社会结构特征、制度安排框架与政策模式的最佳理论视角,又是建构“中国特色”社会福利理论体系,选择中国社会福利政策模式的基础,还是提供高质量社会福利与公共服务的思想理论前提。

二、欧美社会福利体系结构与制度框架特征

欧美社会福利历史悠久,历史变迁顺序清楚,发展阶段明确,形成完善的社会福利体系。福利泛指人类富裕保障、快乐安康与幸福美好的状态。[4]按照历史发展顺序,社会互助既是人类社会最初的福利体系,又是满足需要的基本途径[5] 。随后而来的是各种慈善服务,慈善服务泛指个人、组织对需要之人提供的各类帮助[6] 。工业化革命以来,社会救济与贫困救助日趋重要,政府开始介入社会福利体系建设。19世纪末期,德国率先建立社会保险制度,互助互济成为社会福利体系的重要理念。

[8]20世纪以来,转移支付和遗属、儿童、家庭津贴制度日趋完善,现金津贴是福利基础。[9]同时,以儿童福利为中心的基础教育服务日趋普及,成为现代社会服务的基础部分。[10]伴随工人阶级住房问题日益突出,公共房屋、廉租房和房屋津贴成为社会福利体系的重要组成部分。[11]二次世界大战后,英国率先建立全民医疗健康保险制度,公共卫生需要满足成为社会福利的重要政策目标。[12]1970年代福利国家改革以来,劣势群体就业服务兴旺发达,市场福利与就业支援服务也被纳入社会福利体系,福利的范围空前扩大。[13]社会福利内容由少到多,范围由小到大,服务对象由弱势群体扩大到所有公民,基本覆盖社会生活的所有领域,由单纯物质福利扩大到社会关系,由社会消费与再分配延伸到经济生产与市场初次分配领域,由剩余模式转为制度性再分配,社会福利水平结构日趋宽广。福利服务内容最初始于社区互助互济。古希腊罗马福利体系主要是慈善救济和人身依附型保护关系,福利范围显著扩大。[14]中世纪福利主要是封建庄园保护关系、基督教会慈善救济和行会内部互助互济。[15]工业化革命以来,收入差距和社会不平等显著扩大,贫困救济成为当时最主要的社会问题。1601年颁布济贫法到19世纪末期,贫困救济对象主要是流浪乞讨和老弱病残人员。[16]19世纪中期后,以慈善组织会社为主和地域社区、功能社区(工厂)为基础的福利服务日趋多样化,社区服务、环

境建设、教育、卫生健康、住房、儿童保护和工伤保险应运而生。[17]20世纪初期以来,以社会救助!社会保险和福利津贴三部分为主的社会保障制度基本确立。两次世界大战、1930年代资本主义世界经济危机极大地推动社会福利事业与社会政策的发展,1942年发表的《贝弗里奇报告》详细描绘了战后英国社会福利发展的宏伟蓝图和制度框架。[18]福利国家体制、现代社会福利制度、社会服务与社会政策体系应运而生,社会福利水平结构形成。社会福利与社会服务在社会生活中扮演着社会稳定与社会发展机制的角色,发挥社会整合作用,满足不同层次和变化的社会需要,有助改善生活状况,提高生活质量和福利最大化。从垂直结构角度看,社会福利服务在社会生活中扮演多种角色,最初扮演社会稳定与社会控制角色,贫困救济的目的主要是规管穷人、强化工作伦理和维持正常的社会秩序[19] 。19世纪末期以来,社会福利与社会服务已成为社会生活和生活方式的重要组成部分,是现代社会结构不可或缺的组成部分,解决工业化革命带来的社会问题,发挥维持社会运转的作用。第二次世界大战和福利国家形成后,社会福利与社会服务层次显著提高,摆脱了低层次济贫。普及性社会福利逐渐以扮演社会预防、社会投资和社会发展角色为主,发挥社会整合作用。具体来说,社会福利制度与社会服务体系的垂直结构主要反映在需要满足层次和服务领域。如果说福利制度是座大厦的话,以社会救济!社会保险和福利津贴为主的社会保障是基础,位于大厦底层,主要满足贫困救济、基本收入保障、工伤!疾病、失业、养老等需要[20],其上依次是福利服务、教育服务、住房服务、健康服务和就业服务。社会福利与社会服务的层次越高,扮演社会预防、社会投资和社会发展角色的可能性就越大。社会福利层次越高,说明社会现代化程度越高,人们生活质量越高,社会发展色彩就浓厚。社会福利制度与社会服务体系既是工业化革命的产物,是现代社会体系的重要组成部分,又是社会生活与生活方式的基本内容,社会消费、社会政策与经济生产、经济政策平分秋色,共同组成社会生活全貌与社会体系,形成独特的社会福利与社会服务系统结构和制度框架。严格说来,现代社会福利制度是工业化革命的产物,是资本主义社会与文明生活方式的产物。综观欧美社会结构转型与社会发展历史规律,社会福利与社会服务由临时性、局部性政策措施变为制度化、全国性政策模式;由分隔零碎、不系统的状况转变为系统!结构性安排;福利政策价值基础由个人责任、谴责牺牲者转为社会国家的福利责任,救助帮助需要之人;福利政策目标由社会控制、惩罚穷人、强化工作伦理转为社会管理,满足人类的基本需要;福利服务由在社会生活中无足轻重、可有可无变为举足轻重、必不可少,范围逐渐地扩大,覆盖社会生活所有领域和人生各个阶段;政府社会福利开支数量与比例由微不足道变为普遍超过政府开支50%以上,社会福利与社会政策是现代国家体系与政府职能转变的主要领域;福利服务对象由丧失劳动能力的弱势群体转为全体公民,由剩余模式转为普及性服务模式;福利服务提供者由基督教会、民间组织、公民个人扩大到国家、公私企业和各类社区组织;福利资源由少到多,需要满足途径由市场就业为主转变为国家再分配与市场就业并存共生;社会性质由单纯资本主义社会转为民主-福利资本主义社会,福利制度改变资本主义社会的性质[21] 。更为重要的是,