政府职能转变报告

政
府
职
能
转
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报
告
侧重点：
我国政府职能转变的历史
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目录
一、内容摘要： (3)
二、政府职能及其转变的简介 (3)
三、改革开放前政府职能变化与调整的主要特征 (3)
四、改革开放以来政府职能改革与调整的内容和特点 (5)
五、目前政府职能转变面临的问题 (6)
六、若干思考 (7)
一、内容摘要：
从建国到改革开放前,我国政府职能经历了几次较大规模的改革调整,但政府职能没有发生实质性的变化。

改革开放后,政府职能转变有了重大突破。

如政府的宏观经济调控职能加强,微观经济干预减弱等,同时尚存在一些问题。

如社会事务管理职能的转变滞后于经济与社会发展的要求,对政府职能转变缺乏系统认知、规划和设计等。

在当前及今后一个时期政府职能的转变过程中,应全面、系统把握政府职能转变的内容,走出政府职能转变的认识误区,加快社会事业管理职能转变的步伐。

二、政府职能及其转变的简介
政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。

政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。

政府职能的四大内容：
政治职能亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能
经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。

文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。

它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。

社会公共服务职能即指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。

所谓转变政府职能,是指按照社会主义市场经济的要求,改变计划体制下政府权力高度集中、无所不包的状况,为适应和推进社会主义市场经济体制的建立,对政府管理经济、服务社会的职能从内容、范围、手段和程度上重新进行科学的界定和规范,使政府成为精简统一、运转协调、行为规范的高效廉洁的政府。

三、改革开放前政府职能变化与调整的主要特征
从建国到改革开放前,我国政府职能曾数度变化与调整。

这一时期,政府职能的变化与调整具有以下几个特征：
(一)政府职能的变化与调整受到传统经济—行政体制的制约和影响。

我国传统的经济—行政体制是在建国初期,依据当时苏联的理论和实践,逐步建立起来的以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的体制。

这种体制,在计划管理上,国家把国民经济的绝大多数成分都不同程度地纳入计划轨道,或由国家下达指令性计划指标,或实行间接计划。

在财政管理上,实行中央、大区、省(后为中央、省、县)三级财政,统收统支,中央统一领导,地方分级负责。

在工业企业管理上,对国营工业企业尤其是大中型企业的管理,由中央各部直接管理,实行按“条条”的自上而下的直接控制和调节,企业生产所需的物资和资金,由其主管部委根
据计划统一分配和调拨。

在投资管理上,投资由中央政府各主管部门按不同的“条条”进行管理,统一计划。

在物资分配上,对关系国计民生的通用物资由国家计划平衡分配,即统配物资；对专用物资由各主管部门平衡分配,即部管物资。

在就业与工资管理上,强调政府特别是中央政府的统一安排。

在物价管理上,实行统一领导,分级管理。

这样一种经济—行政体制在很大程度上决定了我国政府职能事无巨细,大包大揽,政府作用于社会的各个层面,政府的职能范围和内容十分广泛。

从建国到1978年,我国政府职能经历了几次较大规模的改革,但政府职能并没有
发生实质性的变化。

这是这一时期政府职能变化与调整的一个根本性特征。

(二)政府职能的调整主要是在政府系统内部进行。

一是纵向职能调整,即在中央政府与地方政府之间调整配置。

这种调整大致有:1956年至1958年,进行了建国后第一次大调整。

调整的标志是中共中央、国务院于1956年向各地发送《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》。

调整的措施是依照职权划分的七条原则,统一领导,分级管理。

调整的主要内容是中央向地方下放权力,把以中央部门为头的条条管理为主,改为以地方的块块管理为主。

1960年至1965年,进行了第二次大调整。

1960年秋冬,党中央和毛泽东决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。

1961年,中共中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》。

规定的重点是强调集中统一,管理权限上收。

调整的主要内容是中央上收在1958年下放给地方的权力。

1970年至1974年,进行了第三次大调整。

调整的主要内容是中央向地方下放管理经济、企业的权力。

从1970年开始,先后将2400多个中央直属企业、事业单位下放给地方管理。

1975年至1977年,进行了第四次调整。

调整的主要内容是加强中央的集中统一,中央上收部分经济管理权限。

二是横向职能配置,即在政府各部门之间调整配置。

如1955年在中央一级机关开展的机构精简中,对政府各部门的业务范围进行了初步划清,确定了“管什么,如何管”，拟定了部门的组织简则和工作细则。

在此基础上,对一些不合理的机构进行了调整。

(三)政府职能的变化主要是通过政府机构的变动与政府职权的调整及政府管理方式的改革探索体现出来。

首先,政府职能的变化体现在政府机构的变动上。

据统计,从建国到1978年前的29年中,我国政府机构只有断续的5个年头基本稳定,其余的24年每年都有不同程度的变动。

在总的变动中,变动幅度最大、最频繁的是经济管理部门,这些部门的职责权限,迭经变迁。

以国务院为例。

1954年设经济管理部门35个,1956年增加到50个,1959年减为36个,1965年增加到53个,1970年
减为21个,从1977年)1978年3月又开始逐渐增加,在这一年多的时间里国务院部
门增设了20多个,其中经济管理部门就有16个之多。

其次,政府职能的变化体现在政府的职权调整上。

在20世纪70年代末以前的30年间,政府的职权调整经历了多次反复,主要是调整政府的经济管理权限。

当管理权限过于集中时,就进行职权的分解、转移,当管理权限过于分散时,就进行职权的合并和集中。

这种集权与分权是在不同层级政府之间进行的。

再次,政府职能的变化体现在政府管理方式的改革探索上。

为消除用单一的行政手段管理经济所产生的各种弊端,在20世纪60年代进行了组织托拉斯的改革尝试,试图按经济办法来管理经济、管理企业。

与此同时,在商业、物资供应体制方面以及教育制度、劳动制度方面,也作了改革的尝试。

相应地设想将国务院工交部门的职能,从管理生产、建设的日常具体业务,
逐步转向加强检查方针政策的执行,负责长远规划、年度计划的制订和综合平衡,组织协作,协调各托拉斯之间的关系等方面。

在转变职能的基础上调整合并国务院管理工交的部门和精简人员。

可惜,所有这些探索和设想都因“文化大革命”的到来而中断。

四、改革开放以来政府职能改革与调整的内容和特点
党的十一届三中全会召开,标志着我国进入了改革开放的新时期。

二十多年来,在邓小平理论指导下,我国政府职能进行了重大改革与调整,主要包括以下几个方面:
(一)调整政府职能结构,实现了政府职能重心的位移。

党的十一届三中全会明确作出从1979年起把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。

在这一战略决策指引下,各级政府坚持以经济建设为中心,实现了政府职能重心的根本转变,即由原来重阶级统治职能转向重经济管理职能。

改革开放以来,
历届政府都把发展经济置于中心地位,政府工作始终以经济建设为中心。

这可从历届政府的工作报告中看出。

1979年的《政府工作报告》就指出:“当前以及今后相当长的一个历史时期,我们的主要任务,就是有系统、有计划地进行社会主义现代化建设。

”此后7年中,每次《政府工作报告》都强调政府经济建设的核心责任。

1987年以来的10年中,每次《政府工作报告》都反复强调政府的中心任务是发展经济。

1992年的《政府工作报告》要求,政府必须“紧紧抓住经济建设这个中心不放。

社会主义的根本任务是解放和发展生产力,各项工作都应当服从于和服务于这个中心。

”1993年的《政府工作报告》指出,“过去的五年,党和国家在处理国内外一系列复杂问题时,始终坚持了经济建设这个中心。

这是顺乎潮流,
合乎国情,深得民心的。

天下事错综复杂,风云变幻,遇到什么问题就解决什么问题,不能偏离经济建设这个中心,各项工作都要服从和服务于这个中心。

”
(二)改变政府管理方式。

这种改变主要表现在两方面:1)改变行政审批方式。

审批是传统经济体制下政府管理社会经济的基本手段和方式。

自1998年国务院机构改革通过“三定”取消了一大批行政审批事项以来,不少省、市政府也着手清理行政审批事项,改革审批制度。

如广东省政府于1999年7月制定《广东省政府审批制度改革工作方案》,对省直机关68个部门和单位的审批事项逐一进行重新论证。

通过清理,省政府各部门原有审批、核准事项1972项减为1205项，减幅39%，其中审批事项由1392项减为514项，减幅63%。

这一改革有利于政府从繁忙的审批事务中解脱出来,使政府管理方式真正由微观管理、直接管理、各部门的分割管理转变到宏观管理、间接管理、大行业管理上来。

2)改变单纯以行政手段管理经济的方式。

用单一的以纵向垂直和指令性为特征的行政手段管理经济是传统经济体制的产物。

随着经济体制由计划经济为主、市场为辅向有计划的商品经济发展,又由有计划的商品经济向社会主义市场经济根本转变,这种传统的经济管理方式开始发生改变。

一方面,行政手段还在相当程度上发挥作用,另一方面,经济手段、法律手段、市场手段得到更多、更广泛的运用。

具体表现为:指令性计划已减少到极低限度,市场在资源配置过程中逐步发挥基础性的调节作用,适应社会主义市场经济的法律体系框架已基本形成,以间接管理为主的宏观调控体系正在建立、健全。

(三)划分管理权限,调整政府行政权力结构。

包括对政府系统内部和外部关系进行调整。

(1)调整中央与地方、上级与下级政府之间的权力关系。

针对经济体制权力过分集中于中央、集中于上级政府的问题,从20世纪70年代末80年代初开始进行以分权为导向的改革。

如实行以“简政放权”或“放权让利”为思路的改革,实行计划单列体制等。

针对政治体制权力过分集中于中央、集中于上级党委的问题,在经济体制改革的推动下,从20世纪80年代中后期开始进行以党政
分开为导向的改革。

这些改革使地方与下级政府在财政、行政和政治上都获得了一定的自主权。

(2)调整政府与国有企业之间的权力关系。

调整的基本原则是政企分开。

其一,把企业所有权与经营权分开。

经过多年的承包制改革和股份制改革,政府直接插手生产经营的权力受到极大削弱,生产经营权基本下放给企业。

其二,把国有资产所有权与公共行政权分开。

通过设立国有资产管理机构对国有资产进行监管。

(3)调整政府部门之间的权力关系。

包括综合经济部门之间、综合经济部门与专业经济部门之间、非经济部门之间的权力调整。

如1998年的国务院机构改革,对各部门的管理权限进行了重新划分,涉及相互之间的职权调整有100多项,解决了一批部门间关系长期不顺的问题。

(四)适应经济体制改革的需要,把转变政府经济职能放在突出位置。

1978年到党的十四大前,我国经济体制处在产品经济向有计划商品经济过渡时期。

与之相适应,传统经济体制下的政府经济职能无所不包的状况开始发生改变。

1984年10月,党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,第一次全面系统地论述了实现政企职责分开、转变政府经济职能的问题,对政府管理经济的主要职能作了具体规定。

1988年的国务院机构改革及1989年以后的地方机构改革试点,就是以转变政府经济职能为中心进行的。

1990年《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中,进一步明确指出,今后十年深化经济体制改革的基本方向,是按照发展社会主义有计划商品经济的要求,建立计划经济与市场调节相结合的经济运行机制。

国家经济管理的主要任务,是合理确定国民经济发展的计划、规划和宏观调控目标,制定正确的产业政策、地区政策和其他经济政策,做好综合平衡,协调重大比例关系,综合配套地运用经济、法律和行政手段,引导和调控经济的运行。

党的十四大后,为适应市场经济的发展,按照市场经济体制的要求,对转变政府经济职能进行了多次改革探索。

1992年党的十四大明确提出,政府的职能主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督。

1994年《政府工作报告》中指出,政府的主要职能是搞好宏观调控、综合协调和社会管理。

1998年的国务院机构改革方案明确提出,要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。

五、目前政府职能转变面临的问题
第一,政府社会管理职能的转变严重滞后于经济管理职能的转变。

政府职能是由一系列相互联系相互影响的职能要素构成的有机整体。

从其范围看,有政治职能、经济职能和社会管理职能。

因此,政府职能转变的内容是多方面的,不仅有经济管理职能的转变,还有社会管理职能的转变等。

改革开放以来,我国政府的主要精力是放在经济管理领域的改革,以适应经济体制改革的需要,而对社会管理领域的改革未予以应有的重视。

以国务院机构改革为例。

1982年为配合经济体制改革,政府机构进行了第一次改革。

这次改革根据重叠的机构撤销，业务相近的机构合并的原则，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改成了经济实体，加强了经济综合协调部门。

此时,社会管理部门的改革还未提上日程。

1988年为顺应经济体制改革不断深化的要求，政府机构进行了第二次改革。

这次改革以转变政府职能为中心，改革的重点仍是经济管理部门，加强了宏观经济调控部门，精简和弱化了专业经济部门，而社会管理部门未作大的变动。

1993年为适应传统经济体制向市场经济体制转型的要求,政府机构进行了
第三次改革。

这次改革以转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率为原则，改革的重点是，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门：一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体；大力精简某些关系国计民生的基础行业部门的内设机构，不再直接管理企业。

在此次机构改革中，首次出现强化社会管理职能部门的提法,但从改革结果看,社会管理部门的总体设置格局基本未变。

1998年进行的第四次机构改革,是按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开等一系列原则进行的。

这次改革采取一系列措施,使政府经济管理职能转变有了实质性突破。

如政府不再直接管理企业,使企业成为市场主体;政府的宏观经济调控职能加强,微观经济干预减弱;政府行政审批事项减少,工作方式发生转变等。

在社会事务管理改革方面,这次改革与前三次机构改革相比可谓迈出了开创性步伐。

一是新组建劳动和社会保障部,二是新成立药品监督管理局,三是国家环保局升格为总局,四是教育、体育等部门职能下放有新的进展。

但从总体上看,政府在社会管理职能方面的转变步伐落后于经济和社会发展的要求。

第二,对政府职能转变缺乏系统认知。

这些内容和问题可归为两部分：一是政府职能转变本身的内容,包括经济职能的转变和职能结构的调整等；二是政府职能转变的实现问题，包括权力的配置、管理方式的改变和机构的改革等。

政府职能的转变是个系统工程，需要我们从整体到部分、从部分到整体加以认知,进行系统设计。

但冷静地分析以往的政府职能转变实践，特别是1998年之前的改革，我们发现情况并非如此。

一是对政府职能转变本身的内容缺乏系统认知，表现在：按照经济发展的需要与最终模式，究竟哪些职能需要保留或转移，哪些职能需要增加或减少，哪些职能需要转为重点或非重点，哪些职能需要强化或弱化等缺乏系统观，出现把转变政府职能理解为弱化政府职能，转变政府职能就是着力于投资经济建设和市场建设等诸如此类的看法和做法。

二是把政府职能转变本身的内容与政府职能转变的实现问题相混淆。

如认为转变政府职能就是转变政府管理方式，就是政府机构的改革调整，把政府职能的转变等同于政府权力的转移，以为政府职能的转变就是政企分开。

同时，以往的政府职能转变实践也反映出我们在理论上的准备和反思不足。

对于政府职能转变的一系列重大理论问题：如政府职能转变的内涵；政府职能转变的目标和价值取向;政府职能转变的内容和条件；政府职能转变的途径与方式；政府与市场的关系；政府与企业的关系；政府与社会的关系；中央与地方的关系等，都缺乏系统的理论认知。

政府职能转变理论的滞后，制约着改革战略和政策的选择,影响着政府职能转变的实践。

六、若干思考
首先，全面把握政府职能转变本身的内容，按照系统的观念进行规划和设计改革的内容。

根据社会需要来判断、选择和确定原有政府行政职责哪些需要保留或转移，哪些需要增加或减少，哪些需要转为重点或非重点，哪些需要强化或弱化。

具体而言,我国现阶段政府职能转变的主要内容是，增加界定和保护产权的职责；强化对宏观经济的调控功能，同时履行对微观经济的规制职责（如保护和促进竞争,质量规制,劳动保护等）；政府的文化教育管理职能在政府办与政府管相结合的基础上，由原来直接“办事业”为主，转变到“管事业”为主，强化对文化教育事业的宏观管理功能，重点履行指导、监督、协调职责；强化公共服务功能，重点履行人口控制平衡、社会保障、社会收入分配调节、生态环境保护等方面的职责。

在社会主义市场经济条件下，政府在重点转变经济管理职能的同时，
要重视转变社会各项事务的管理职能，并把这几方面的职能转变有机地结合起来，从而推动政府职能的总体转变，最终建立起与社会主义市场经济体制相适应的新型政府职能体系。

其次，理清与政府职能转变相关的几个概念之间的关系，走出政府职能转变的认识误区。

1.政府职能的转变与政府权力的转移。

政府职能的转变主要解决的是政府做什么的问题，主要目的是保证政府履行的职责符合社会发展变化的要求，有利于取得较好的行政效果。

政府权力的转移则主要解决的是政府如何做的问题，主要目的是保证政府的职责实现,完成政府的使命。

政府职能的转变是明确政府权力转移的基础和前提，政府权力的转移是保障政府行政机关实现其职能转变的必备条件；政府权力转移的领域与政府职能转变的范围是相适应的。

2.政府职能的转变与政府管理方式的转变。

政府管理方式的转变是指政府行政机关及其行政人员为执行政府职能，以达到行政目标的措施、手段、办法的改变。

政府职能的转变是政府行政机关所承担的职责的变化、转换与发展。

政府职能的转变决定政府管理方式的转变。

政府管理方式的转变直接关系到政府职能转变的实现。

3.政府职能的转变与政府机构的改革。

职能是机构设置的依据,机构是职能的载体。

一方面，政府机构的增减是以政府职能的调整为前提和基础的。

另一方面，政府机构的改革是实现政府职能转变的组织保证。

两者的区别表现在：政府职能的转变以职责调整为主要内容，政府机构的改革以机构调整为主要内容；政府机构改革的主要目的是保证政府内部协调运转，有利于提高行政效率；政府职能转变的主要目的是保证政府履行的职责符合社会发展变化的要求，有利于取得较好的行政效果。

再次，加快对传统事业管理体制的改革步伐，切实转变政府的社会事业管理职能。

对社会事业进行管理是政府的一项基本职能。

目前政府在社会事业管理方面仍带有浓厚的传统事业管理体制特征，还没有完全摆脱传统体制下所形成的政事一体化的管理模式。

许多政府机构还在忙于直接举办一些“事业”，导致政府行政事业机构日益膨胀，财政负担不断加重，微观事业单位缺乏活力，各项社会事业的发展与经济的发展不相适应。

因此,对现行的社会事业管理模式亟待加大改革步伐。

我们认为，按照社会主义市场经济发展的要求，政府在社会事业管理方面的职能转变的总体目标应当是：实现政事分离,使事业单位成为独立的事业法人；明确政府的事业管理职责权限,推动社会力量建设、经营和管理社会事业，实现资金来源多元化、约束多元化、管理科学化。

参考文献：
1、钱振明:《我国政府职能转变的历史轨迹及其理论思考》、《华东师范大
学学报》(哲学社会科学版)1995年第4期。

2、袁霞：《从行政管理改革进程谈社会事务管理改革》1999年第9期。

3、黄恒学：《中国事业管理体制改革研究》清华大学出版社，1998年版。