关于风景名胜区控制性详细规划编制的探讨

● 规划范围 ● 原则目标 ● 功能定位
● 保护培育 ● 典型景观 ● 生态环境 ● 土地开发强度 ● 文物古迹保护 ● 其他专类控制要求
● 风景游赏 ● 旅游服务设施 ● 居民社会调控 ● 经济发展引导 ● 道路交通 ● 基础工程
● 用地配置 ● 地块划分 ● 土地使用 ● 建筑管理
法定性层面
基本层面
《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999）对风景名胜区总体规划编制起到了很好的指 导作用，但是难以直接指导风景区详细规划特别是控制性详细规划的编制。风景名胜区控规 尚处于起步探索阶段，规划编制内容、控制对象、控制要素及控制方法（或标准）等，都缺 乏统一的规范要求，急需明确规划任务内容，规范编制深度和技术要求，为风景名胜区控规 编制和管理提供指导和依据。
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“专项规划控制”和“用地规划控制”可在“分区分级与专类规划控制”刚性要求范围 内根据实际情况作出积极的引导性安排，体现规划特色和规划意图，增加规划弹性，使风景 名胜区控规管理更便于操作实施。
通过分层规划控制可以较好地实现风景区控规的刚性与管理操作的弹性的结合，“有利 于规划编制的科学化、规划管理的法制化”[3]。
3 规划编制的内容与要求
风景名胜区控规的编制应遵循《风景名胜区规划规范》要求，在风景名胜区总体规划基 础上，通过对现状和基础资料进一步调查分析，提出对规划区风景资源保护利用等的规划控 制要求，以及居民社会调控、经济发展引导、道路交通与基础工程、土地利用等的规划控制， 同时要明确用地建设的规划控制和管理要求，指导下位的修建性详细规划设计。根据规划区 的不同情况，规划编制内容可有所取舍。
控制 配套设施
标识系统
√
√
√
△
△
△
△
√
√
△
△
√ห้องสมุดไป่ตู้
△
△
√
▲
△
△
△
注：▲—强制性要求；△—规定性要求；√—引导性要求；空格—不适用或不作具体要求。
3.5.4 从分区分级对各类活动和设施的建设限制与管理要求作出明确规定。
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在总体规划基础上落实、深化和明确保护培育规划对资源保护与利用的分区分级要求， 对典型景观、生态环境以及文物古迹等专类保护进行深化和补充，并对其保护措施和要求作 出进一步的规定。确定各类保护区范围面积、保护等级，明确规划控制内容和控制要素，并 提出分区分级建设限制和规划管理的不同要求。
2.2.1.3 专项规划控制 根据“分区分级规划控制”要求，对风景游赏、旅游服务设施、居民社会调控、经济发 展引导、道路交通及基础设施等其他专项规划内容进行落实与深化。 2.2.1.4 用地规划控制 确定用地配置、地块划分、用地分类、使用性质、适建性与兼容性，明确具体地块的用 地范围及土地使用和建筑管理控制规定。根据“分区分级与专类规划控制”和“专项规划控 制”的不同要求，通过用地规划控制，实现对资源保护、土地使用、功能配置、项目建设等 的规划控制和管理。
1）生态环境要求包括：植被及地形地貌地物的完整度等控制要求；大气、水质、噪声 等环境质量标准的强制要求；保护、保持生态环境，防止环境污染，改善环境质量的规定性 和引导性要求等。
2）典型景观要求主要包括：植物景观和建筑景观的规划控制要求，以及溶洞景观、竖 向地形等的规划控制要求。
植物景观主要包括：植被覆盖率、林木郁闭度、植物群落结构、林相树种、特色树种与 植物群落等。
2 基本原则与技术路线
2.1 基本原则
风景名胜区控规应当根据风景名胜区总体规划，针对规划区的不同情况和要求编制。应
处理好规划刚性与弹性的关系，规定性与引导性结合，既严格控制又切实可行，体现规划的
可操作性。
2.2 技术路线
风景名胜区控规编制技术路线
一般规定与规划总则
分区分级与专类规划控制
专项规划控制
用地规划控制
3.1 规划范围
风景名胜区控规可根据风景名胜区保护和发展建设及规划管理的需要确定规划区范围 界限，一般以风景名胜区总规确定的一个或几个景区为规划单元，也可以是某一特定的规划 地段。
风景名胜区控规的规划范围，首先应覆盖核心景区和一些重点建设地段，如入口区、旅 游服务基地等，并根据社会经济发展要求以及保护建设和管理需要逐步实现风景区范围的全 覆盖。
3.5.1 落实、深化并明确总规确定的保护培育的分区或分级要求，根据规划 区具体情况和需要，确定各类保护区范围面积、保护内容和保护重点。
1）分区保护可以在《风景名胜区规划规范》规定的六种分类保护区的基础上将发展控 制区细分为设施建设区、城乡建设区和非建设区三类，以便于与《城乡规划法》颁布实施后 的城乡规划衔接。设施建设区指游览设施用地集中的区域；城乡建设区指居民社会用地和交 通与工程用地集中的区域；非建设区指发展控制区内除上述两类区域以外的其他区域，主要 包括农林用地、水域和滞留用地。
2.2.2 上述四个层次的内容可归结为三个层面：
“一般规定与规划总则”、“分区分级与专类规划控制”确定规划区的强制性和规定性要 求，可以成为风景名胜区控规的法定性层面。
“专项规划控制”是对规划区各专项的全面统筹安排，是规划区控规的基本层面。 “用地规划控制”是“分区分级与专类规划控制”和“专项规划控制”要求的具体落实， 是风景名胜区控规管理的操作层面。 其中“分区分级与专类规划控制”是重点，通过“分区分级与专类规划控制”对资源保 护利用的对象、控制要素、范围、方式及建设限制和规划管理要求作出明确的规定，使风景 名胜区的总体要求与规划目标、规划原则和指导思想得到刚性的体现和落实。 “专项规划控制”要符合“分区分级与专类规划控制”要求，明确各专项规划的规定性 要求。 “用地规划控制”则要落实和体现“分区分级与专类规划控制”以及“专项规划控制” 要求，明确用地建设的规定性要求。
建筑景观主要包括：建筑的位置与布局、高度与体量、色彩与风格等。 3）根据规划区的具体情况，有针对性地提出文物古迹、古树名木保护及其他专类规划 控制要求。
3.5.3 根据不同的分区分级分别提出强制性、规定性和引导性等不同程度的 规划控制要求。
不同的分区分级，强制性、规定性和引导性控制要求的要素不同。 在生态保护区或特色植物景观区，植被覆盖率、林相、树种等要素都是规定性要求。在 风景游览区，植物景观风貌要素则为引导性要求。在自然景观保护区，地形地貌的完整度则 成为强制性要求。 城乡建设区还应根据城市控规要求，明确“五线”控制的强制性要求以及开发建设强度、 公共配套设施等其他规定性和引导性要求。 在城景结合区或重要的标志性景观区，应将视线视廊控制、高度分区控制、建筑空间形 态和空间环境景观控制等作为规定性要求。 强制性要求是必须的内容，表示必须或禁止、不许；规定性要求是可以、允许的内容， 表示应该或不应；引导性要求是参考执行的内容，表示宜或不宜。分区分级规划控制要求详
关键词:风景名胜区；控制性详细规划；规划编制；技术路线
引言： 随着社会经济和风景旅游事业的日益发展，风景名胜区风景资源保护与旅游开发和城乡
建设的矛盾日益突出。一方面由于城市化的推进，城乡建设不断挤占风景名胜区的地理空间， 另一方面风景旅游景点越来越人工化，风景区本身存在过度开发的趋势，“风景区城市化现 象日益普遍”[1]，开发性破坏日益严重，风景名胜区总体规划确定的规划目标和要求难以实 现，“严格保护、永续利用”[2]的原则难以落实。
由于风景名胜区总体规划偏于原则性和宏观性，刚性不足，可操作性也不强，难以满足 风景名胜区对资源保护与开发利用的进一步规划控制和建设管理的要求，亟待下阶段规划的 深化落实和控制安排。风景名胜区控制性详细规划（以下简称风景名胜区控规）对于总体规 划目标、要求和意图的分解与落实，资源保护利用及具体项目的管理与控制具有承上启下的 关键性作用。
关于风景名胜区控制性详细规划编制的探讨
谭侠
摘 要:本文在对有关风景名胜区控制性详细规划编制理论和实践的分析研究基础上，借鉴有关规划成 果，吸收城市控规编制办法的成熟经验与先进理念，对风景名胜区控规的任务要求、控制内容、控制对象 和要素以及控制方法进行了探索，并提出了风景名胜区控规编制内容和要求的规定。
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见下表：
分区分级规划控制要求一览表
保护类别
生态保 自然景观 史迹保 护区 保护区 护区
风景游览区
风景恢 复区
发展控制区
设施建 城乡建 非建 设区 设区 设区
保护等级
特级 特级
一级 一级 二级 三级
三级
地形地貌
地物等保 ▲
▲
护要求
生态 环境
环境质量 标准
▲
▲
▲
要求
环境容量 （游人、居
▲
▲
▲
民）要求
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方法应有所区别。风景名胜区相当于城乡规划体系中的特定意图区，规划编制重点和方向应 当突出风景资源保护和适度的旅游开发的特定意图。城乡规划主要通过对社会经济各系统和 各种物质要素的合理配置和综合统筹，实现经济、社会和环境协调发展的综合目标。城市控 规通过土地使用和建筑管理控制实现土地的综合效益和规划意图与目标；风景名胜区控规则 要通过规划意图和目标控制，体现风景名胜区风景资源保护利用的排他性，实现风景资源保 护利用和土地使用的规划控制。
1）明确规划区与周边景区或地段的关系。 2）依据总规确定的原则和要求，结合景区或规划地段资源保护与利用的具体情况，确 定规划原则和目标。 3）根据规划区具体情况，确定规划区功能定位和空间布局结构。进一步划分景观和功 能空间，确定其范围面积，根据其不同的地理位置和资源特征，确定其主体功能和规划利用 要点。
操作层面
2.2.1 风景名胜区控规编制可以按以下四个层次进行：
2.2.1.1 一般规定与规划总则 一般规定包括规划范围的确定、在总体规划基础上对现状条件、基础资料、风景资源调 查分析和评价的深化补充。 规划总则包括规划原则与目标的确定、规划区总体要求的落实与深化。主要是对总体目 标和功能结构的宏观把握，包括总规要求的分解落实以及规划区功能目标的深化反馈。 2.2.1.2 分区分级与专类规划控制
3.2 现状与基础资料
通过现状调查，在总规基础上对基础资料进行必要的更新和补充，对规划区现状条件进 行深入的分析研究。
3.3 风景资源调查评价
对景区风景资源调查评价进行必要的补充、深化或调整。重点对景区自然景观、历史文 化资源及地方传统风俗等深入挖掘，进一步明确景区风景资源特色与内涵。
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3.4 规划总则
3.5 分区分级与专类规划控制
根据不同的资源类型、不同的空间范围和不同的对象要素，对保护培育分区分级提出规 划控制要求，并对典型景观以及生态环境、文物古迹等专类保护提出规划控制要求。通过保 护培育分区分级，对资源保护与利用提出不同程度的控制要求，对建设限制和管理要求作出 明确的规定，使风景名胜区总规的目标要求得到全面的分解和落实。
环境保护 要求
▲
▲
▲
植被覆盖 率
▲
植被 林木郁闭
景观
度
△
风貌
要求 群落结构 △
△
△
√
△
△
△
△
△
△
△
√
△
√
√
√
√
林相、树种 △
√
√
√
√
建筑总量
▲
▲
土地 开发 强度
容积率 建筑密度
△
△
△
△
绿地率
△
△
建筑位置
△
√
√
建筑 景观 风貌 要求
建筑布局 建筑高度 建筑体量 建筑形式
其他 控制 要求
建筑色彩 “五线”
本文在对有关风景名胜区控制性详细规划编制的理论和实践的分析研究基础上，借鉴有 关规划成果，吸收城市控规编制办法的成熟经验与先进理念①，对风景名胜区控规的任务要 求、控制内容、控制对象和要素以及控制方法进行了探索，并提出了风景名胜区控规编制内 容和要求的规定。
1 风景名胜区控规与城市控规的差别
风景名胜区控规首先必须遵循《风景名胜区规划规范》要求，同时在编制体系上仍属于 城乡规划范畴，也应符合《城乡规划法》和《城市规划编制办法》的相关要求，但是其编制
2）风景游览区分级保护范围的划定可考虑在规范要求和景点级别基础上与生态和景观 敏感度分区结合。按照生态和景观敏感度评价方法，选取对不同地段的关键性生态和景观影 响因子进行综合分析评估，根据估值大小分成高敏感、敏感和低敏感三种等级的区域，分别 确定为一级、二级、三级保护区。
3）分区分级对应关系可以参照下表确定。
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保护类别 保护等级
生态保 自然景观 护区 保护区
特级 特级
分区分级一览表
史迹保 护区
风景游览区
风景恢 复区
发展控制区
设施建 城乡建 非建 设区 设区 设区
一级 一级 二级 三级
三级
3.5.2 对规划区典型景观以及生态环境、文物古迹等专类保护和规划控制提 出深化和补充，并对其保护措施和要求作出进一步的规定。