中国地方国库现金管理问题

中国地方国库现金管理问题探析
摘要：近年来，随着我国经济的快速发展和预算管理的逐步完善，地方财政收入也与日俱增，财力聚集、地方国库库存现金高位运行的特点也日益显现出来，这一新的变化，给我们提出了地方国库现金管理的新课题。

本文结合地方国库资金运行的特点和实际情况，对当前地方国库现金管理所面临的困难和主要问题进行分析论证，进而提出相关政策建议。

关键词：地方国库；现金管理；资金运行
中图分类号：f812.7 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2013）03-0-01
一、地方国库资金运行的基本情况
（一）各级次收入普遍大幅增长。

受经济较快发展的影响，各级次收入均呈现大幅上涨的趋势。

以陕西省为例，2010年末，中央级收入增长28.52%，主要得益于企业经营效益普遍大幅好转，亏损面和亏损程度均明显改善，增值税、企业所得税均已超过30%的增幅大幅上涨，消费市场供需两旺，消费税同比增长29%；地方级收入增长30.3%，比去年同期增速提高6个百分点，比预算收入合计增幅还要高出2.5个百分点，主要是城市建设发展、土地开发和房屋买卖等原因引起，城市维护建设税、营业税、土地增值税、契税和土地出让金收入等收入项目均有超过40%的增长，其中，土地增值税增幅达到125%。

（二）国库存量资金总体较大，库存波动呈显著趋势。

2010年末，
陕西国库库存余额全年均值达到470.84亿元，最低值为218.3亿元，最高值达到692.57亿元，是最低峰值的3.2倍。

国库库存从1月1日的年度最低值，逐步波动攀升到9月16日的年度最高值，随后快速下降。

截至2010年12月31日，陕西省国库库存239.69亿元，库存余额回落到低位水平，仅为年度最高值的34.6%，比去年同期数据又降低了20个百分点，说明库存波动幅度更加显著。

影响国库库存显著增加的因素主要包括省分库收到财政部拨付的中央补助地方款和税收留成比例调整政策。

影响库存减少的主要因素是大额集中拨款，主要表现为季末和年末集中拨款。

（三）逐步建立国库单一账户体系，为实现地方国库现金运作提供了良好的环境。

国库单一账户体系将所有财政资金的收支活动都统一集中在这一体系中办理，将所有财政资金的现金流量都集中在国库单一账户。

近年来，通过取消财政资金收缴以及资金支付的中间环节，实现代理商业银行在当日营业终了与国库单一账户及时清算，将闲置现金余额统一集中在国库管理，不仅使得原先分散在各预算单位的财政性资金回流到人民银行国库，实现了财政收支和现金余额的集中管理，而且提高了预算资金运行效率，增强了财政对预算资金的控制权，为地方开展国库现金管理创造了较好的操作空间和配套条件。

（四）地方国库现金管理的实施使地方财政利益的实现成为可能。

在正确的利益引导和制度的规范下，相关政府、财政部门积极配合，通过地方国库现金管理充分运用闲置资金实现对地方债务的
有效“对冲”，在减少债务规模，降低筹资成本的同时，还可以提高地方财政结余资金的收益，满足社会公共服务的需要，进而实现公共利益最大化。

二、地方国库现金管理所面临的困难和主要问题
（一）地方国库现金管理缺乏相关法律法规的支持。

国库现金管理是一个全新的国库业务，《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国人民银行法》等法律没有关于国库现金管理的具体规定，地方国库现金管理的法律制度也尚未建立健全，地方国库现金管理的目标、原则、方式以及相关部门职责和协调机制等缺乏明确的规定。

同时，虽有“三台原则”可供遵循，但有关地方国库现金管理的核心问题和操作规程等都尚无明确规定和要求。

（二）国库资金相对分散，影响了闲置国库资金的利用效率。

我国实行的是一级政府、一级财政、一级国库的政策，由此产生的现象是地方国库资金相对分散，特别是基层国库，国库资金分散在市、区、县等不同的国库机构中。

按照国库资金管理的原则，各级国库资金分属不同的财政机构使用，国库资金不能集中调配使用。

因而，分散存放导致各级国库机构一方面资金规模有限，可供开展现金管理操作的资金不多；另一方面存放于不同国库的闲置资金没能充分利用起来，闲置资金没有形成合力效应。

（三）地方国库现金管理与国家宏观政策之间的协调问题仍需探讨和研究。

当开展现金管理进行投资时，会形成国库资金从中央银行向商业银行净流出，基础货币数倍扩张，必然产生扩张性的货币
效应，当国家实行紧缩性货币政策时，由于财政紧缩可能产生更多的国库现金运用，形成国库资金从商业银行向中央银行净流出，地方国库现金管理产生的扩张性效应必然抵消货币政策的紧缩效应；因此，国库现金管理工作的开展应当建立在定量分析的基础之上，充分考虑大量国库资金短期内进入市场将对货币市场造成的影响
和冲击。

（四）准确预测地方国库现金流量存在难度。

准确预测地方国库现金流量是实施有效现金管理的基础。

开展地方国库现金管理既要针对各项税收等预算内收入项目进行预测，又要对各类预算支出进行预测，但由于地方相关基金、转移性收支在时间和规模上存在较大的不确定性，导致国库现金收支预测的时间序列产生较大的波动性、增加了地方预测的难度。

此外，地方预测除了考虑国家的总体宏观经济政策取向外，还要将地方特有经济因素考虑进参数指标体系，在预测方法的修正和完善、预测准确性等方面面临更高的挑战。

三、做好地方国库现金管理工作的思路及建议
（一）完善配套政策措施，建立健全相关法律法规制度。

要全面推进制度建设，地方财政部门应研究制定相关配套办法和措施，奠定地方国库现金管理工作的制度基础。

一是要修订相关法律法规和管理办法，从法律上明确国库现金管理的目标、主体、运作模式和流程，明确地方国库现金管理过程中财政部门、银行以及地方政府部门的相关职责；二是要建立严格的制约监督机制，一方面加强地方人大、国库、审计部门对地方国库现金管理的横向监督，同时要
强化中央政府对各级地方国库现金操作的垂直管理和监督。

三是建立顺畅的协调机制和信息共享制度，做到相关部门各司其职、各负其责，协调规范，实现地方国库现金管理制度化、规范化、程序化。

（二）加强财政部门的预算管理，提高国库闲置资金的利用率。

一是加强财政部门的预算计划的编制和执行过程的管理，减少预算执行中的“意外”事件对国库现金流预测准确度的影响；二是加强对财政支出的均衡控制，通过削峰填壑措施，增加国库资金的规模和可用率，扩大国库现金管理操作的空间；三是对国库库存规模较小、不易单独开展现金管理操作的基层国库，可以通过事先签订协议的方式，将闲置资金集中到上级国库，由上级国库统一开展国库现金管理的操作，然后再根据协议按比例分配收益，从而提高闲置资金的利用效率。

（三）建立动态、科学的国库现金收支预测系统。

准确预测国库现金流量和国库现金余额，是有效实施地方国库现金管理重要条件，目前虽然各级国库部门已建立了国库统计数据月度、季度、年度分析制度，初步实施了地方国库现金流量预测，但在模型选取、预测误差的修正等方面与西方国家还存在差距，下一步工作要在整理、分析历年来财政收支信息基础上，注重各种调研分析方法与计量经济模型的综合运用，对财政收支变动以及库款余额变动的短期、中期及长期趋势进行分析，从中找出库款余额变动的基本规律，进一步增强预测结果的准确性和可信性。

（四）适应宏观调控政策，避免地方国库现金管理对货币政策的
冲击。

为避免和尽量减小地方国库现金管理对区域内或全国货币政策及货币市场造成大的冲击和影响，地方国库现金管理应充分借鉴国际及中国中央国库操作经验，尽量在货币政策较为宽松或者扩张时期稳步推进。

当中央紧缩银根，要严格控制国库资金投放量，通过有序实施，防止大量国库资金在短期内集中进入货币市场从而对货币政策造成不利影响，从而提高地方国库现金管理的适应性。

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作者简介：安喜锋（1973-），男，陕西西安人，博士，经济师，现供职于中国人民银行西安分行。