政府绩效评价指标体系研究

政府绩效评价指标体系研究

作者：丁增稳陈莉

来源：《会计之友》2011年第08期

【摘要】近年来，世界上很多国家为了挽回民众的信任，重塑政府形象，兴起了政府再造运动。政府绩效评价作为政府管理的一项有效工具，在公共管理领域受到了理论界和实务界的广泛关注，但也是一个颇有争议的话题。因此，借鉴国际先进经验，结合我国国情，探讨和建立适合我国国情的政府绩效评价体系尤为重要。

【关键词】政府管理；绩效评价；指标体系

政府绩效评价就是指运用科学的标准、程序和方法对政府行为主体的工作及其结果作出的评价。政府绩效评价是提高政府绩效的有效机制。20世纪70年代之后，特别是80年代以来，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化。公众的价值观念多元化、需求多样化，民众民主意识、参政意识增强，时代的变化对政府提出了新的要求。政府必须更加灵活，更加高效，具有较强的应变能力和创造力，对公众的要求更具有影响力，更多地使公众参与管理。传统公共管理体制僵化、迟钝，具有使行政机构规模和公共预算总额产生最大化的倾向，易于导致高成本、低效率的问题愈来愈突出。西方各国在20世纪七八十年代普遍面临政府开支过大、经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等问题，也促使人们开始变革传统的公共行政体制。在这种背景下，一种突破了传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学、工商管理学、政策科学（政策分析）、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中，以寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的“新公共管理”模式应运而生。“新公共管理”改革浪潮使绩效评价在政府部门得以广泛运用，各国不同程度地建立了绩效评价结果利用与管理的相关制度。对我国而言，近年来各地也借鉴西方经验尝试开展政府绩效评价，并把结果与部门领导及员工的奖惩联系起来。但总体而言我国政府绩效评价尚处于探索阶段，存在着许多亟待解决的问题，不能真正发挥绩效评价“助推器”之功能。因此建立适合我国政府绩效评价的指标体系，使绩效评价指标能够真正反映出政府实际绩效并切实保证落到实处，将有助于为政府改进政府管理、提高政府工作效率、促进依法行政和国家政治文明的发展提供动力和保障。

一、国外政府绩效评价的现状

20世纪70年代以来，英、美等发达国家兴起了一场旨在推动政府更重视绩效提高的“新政府运动”。其主要特点是以“政府绩效评估”作为核心“管理工具”。引用一位著名管理学家的话就是“传统的‘行政国家’，正在转变为‘评估国家’”。世界上很多国家都在对政府部门进行改革，并加强对政府绩效的考评，其中，美国政府和英国政府的绩效评价体系的影响力最大。世界各国政府对绩效的评价也作出了许多努力，形成了不同特色的绩效评价体系。

（一）美国政府绩效指标的设计

20世纪末政府绩效评价走上了法制化的轨道。政府绩效评价的重点从经济和效率评价转向了效益和顾客满意程度方面，政府的服务质量被提到了重要地位。为促使政府追求更合理的绩效，美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA），要求联邦政府各机构制定包括使命陈述和长期目标的五年战略规划，制定实现战略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工作绩效并向国会和公众提供绩效报告。2003年的预算中，美国政府制定了一项简单的评级制度，根据平衡计分卡①原理设计的成效计分卡标准来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。成效计分卡标准的运用，为衡量部门绩效提供了切实可行的依据，使各部门的工作结果具有可比性，计分结果促进了各部门努力改进自身存在的问题。

（二）英国政府绩效指标的设计

早在20世纪80年代，英国审计委员会将财务管理新方案改革中设立的“经济”、“效率”和“效益”的3E标准体系引入政府绩效审计的框架中，并运用于政府管理实践中。自此，英国政府部门绩效评价指标主要围绕经济测定、效率测定和效益测定三个方面来开展。经济测定主要包括成本与投入的比率、行政开支与业务开支的比率、人均开支测定、单位成本测定、经济改进余地测定和资源浪费测定等。效率测定涉及投入与产出的比率，包括应用效率示标和众多而复杂的量化分析方法（如回归分析等）。效益测定关注组织产出的质和社会效果，包括质量测定、社会效果测定和顾客满意度测定等。

（三）新西兰政府绩效指标的设计

新西兰政府要求各部门签订绩效协议，协议包括产出指标和结果指标。同时要求各部门递交月度、季度、年度绩效报告。月度和季度报告包括拨款类型、运行状况、现金流量和资产负债表等四项指标。年度财务报告包括财务状况、运行状况、业绩目标、服务业绩、借债需求、承诺支出、或有负债、紧急支出、会计政策等十余项指标。

（四）欧盟政府绩效指标的设计

荷兰在2004年下半年出任欧盟轮值主席国，荷兰社会文化规划署根据荷兰内政和王国关系部要求，对欧盟成员国及四个主要非欧盟国家的公共部门进行绩效调查。相关调查报告认为，“因其产品的特点（在广泛的领域制定政策、制定法律、维护公共秩序以及管理政府机器

等），很难找到自然的绩效指标评估公共行政。因此，有人认为公共行政的运行最好用主观指标来衡量。这些指标主要反映公众对公共服务的信心。因此，他们选定了衡量政府质量的四个指标，即政府机构的规模、透明度、政府干预的效度和腐败。

此外，加拿大、荷兰、德国、以色列等国一般采用“3E”标准，并在此基础上设计出符合本国国情的绩效评价指标体系。

二、我国政府绩效评价的现状

近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政治体制改革也不断深入，公共管理领域也发生着深刻的变革。我国各级政府借鉴西方的改革经验，纷纷组织内部人员参与部门内部绩效评价指标的研究和探索。例如，山东省烟台市的“社会服务承诺制”、福建省漳州市的“机关效能建设”、河北省的“干部实绩考核制度”、青岛市的“目标管理绩效考核”、南京市及珠海市的“万人评政府”、厦门市思明区的“公共部门绩效评估”以及甘肃省的“非公有制企业评价政府部门”等活动都相继开展。各地根据评价的性质与行政发展的需要对评价结果不同程度地加以运用。从各地实施绩效评价的情况来看，主要是将评价结果作为考核部门和单位领导绩效的重要依据，实施“末位淘汰制”。2009年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确规定党政领导干部在七种情况下将被问责，使党政领导干部问责制走上了法制化轨道。但是，我国政府绩效评价体系尚处在雏形阶段，主要是对政府的政绩考核。因为政府只有政绩才能向人民交待清楚自己的行政活动的社会价值。政绩考核实质上既是落实地方政府经济和社会发展战略的重要手段，也是推动体制创新的重要工具，政绩考核目标已成为左右地方政府首脑和部门首脑执行决策的基本依据。但是，对政府进行政绩考核只说明政府职能的一方面，不能真实反映政府绩效的全部。因此，应借鉴世界各国的绩效评价指标，联系我国的国情，设立具有中国特色的政府绩效评价指标体系。

三、我国政府绩效评价指标体系的构建

（一）构建政府绩效评价指标体系的基本原则

结合目前我国的实际情况，当前我国政府绩效评价指标体系的选择和设计需要遵循的基本原则包括五个方面。