我国城市社区管理体制的主要问题及其改革走向

我国城市社区管理体制的主要问题及其改革走向摘要：我国的社区建设目前已经进去了一个新的阶段，关于社区管理体制的改革成为理论界和政府部门讨论的热点，全国有些城市也在社区管理体制方面进行了新的探索和实践。

本文重点分析了目前我国城市社区管理体制存在的主要问题及其原因，并探讨了今后我国社区管理体制改革的方向。

关键词：城市社区管理体制改革走向一，我国城市社区建设的推荐与管理体制的改革改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，街道办事处作为城市区级政府派出机关，其辖地面积和人口迅速扩张，这使得街道办事处的管理任务日益繁重，原来实行的“两级政府，两级管理”的体制在一定程度上的“条块分割”，处在城市基层管理第一线的街道办事处职权十分，对很多城市管理方面的问题往往是看得见，摸得着，无权管，而市，区政府的职能则有权管，看不见，造成了有能力关无权管，有权管的无能力管局面。

同时，伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出，现了很多新的领域，街道办事处的任务越来越重。

例如，“位人”转变为“社会人”增加了街道办事处的管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区的老龄人口（尤其是离退休人员）显著增多，老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区，这就增加了街道办事处的工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要街道办事处的关心和帮助；随着城乡社会流动加快，城市街区的外来人口越来越多，他们既为街区的发展作出了贡献，也给街区的管理带来了压力。

面对这些新情况新问题，原有的街道办事处的职责规定显然难以应付。

在这种情况下，上海市于２０世纪９０年代中期在全国率先建立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制，将街道办事处作为第三级管理单位，以行政能力的强化来解决越来越多的社区问题，推动社区建设。

之后，全国各地很多城市相继建立了“两级政府、三级管理”的体制。

这种体制快速推进了社区发展，各地社区建设的面貌日新月异；但是，另一方面这种体制也面临越来越多的难题，诸如街道办事处的功能定位、居委会的行政化、社区参与度低等。

从本世纪初开始，全国有一些城市在社区管理体制方面进行了新的探索，比如武汉市江汉区、南京市白下区、青岛市市北区、北京市石景山区等，上海也从２００４年开始进行了新一轮的社区党建和社区建设试点工作。

本文主要讨论目前我国城市社区管理体制存在的主要问题、原因以及今后的改革走向。

二、我国城市社区管理体制存在的主要问题１．街道办事处的性质与功能定位的关系从逻辑上讲，街道办事处派出机关的性质与“一级管理”单位不相符合。

我国法律规定：市辖“区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机为了与现行法律相一致，便提出了“两级政府”，“三级管理”。

显而易见，街道办事处不能作为一级政府存在。

从字面上看，这一提法只承认街道办事处是一级“管理”而非一级“政府”似乎不与现行地方组织法相悖。

然而，这一提法在客观上已隐含着“街道是一级政府的涵义。

因为，街道办事处作为政府的派出机关，其管理属于国家行政管理范畴，但不是一级政府的行政管理。

现在，若承认街道为“一级管理”那自然是指一级国家行政管理。

然而，能够承担一级国家行政管理只能是某一级国家行政机关，即一级政府。

两级政府”不可能产生“三级（国家行政）管理”将“两级政府，三级管理”实际上就是“三级政府，三级管理”只不过我们不给它名分罢了。

从实践中，街道办事处的改革基本上都是按照“一级准政府”或者说“相当于一级政府”的理解来操作的，街道办事处对社会性、群众性、公益性工作负全责，既承担行政管理职能，还承担社会管理职能和经济管理职能。

街道办事处内设机构科室化，权力、财力、人力都大大增加。

“两级政府，三级管理”的模式在逻辑上的矛盾以及实际操作的情况，带来的问题就是街道办事？处究竟应该定位于“派出机关”“一级政府”定位的不明确导致街道办事处的角色混乱，责、还是权、利不统一。

最突出的问题表现为：由于缺乏明确的法律规定，街道办事处往往难以依法行政，结果不得不大量地“以行政代替法律”或越权管理。

因此，如果将街道办事处定位于“派出机关”则需要解决其职能不断强化的问题；如果定位于“一级政府”则需要修改相关法律，目前的体制难以一直维系下去。

２．街道办事处与政府职能部门派出机构的关系，““两级政府，三级管理”的体制虽然初步调整了“条块关系”从“以条为主”向“一块为主”转变，但长期沿袭下来的“条条统治”依然是支配城市行政机器运转的主导思维方式，“条条”能指挥“块块”却监督不了“条条”双重管理实际上发挥不了作用。

按照新的制度设计，原本应该是“以块为主、条块结合、条包块管”但在实际工作中往往是“条管块包”。

条线部门的专业管理不到底，经常把任务推给街道，但是人员、经费和政策都没有相应配套。

导致“条块关系”不顺的原因在于：（１）街道对条线部门缺乏有效的制约机制。

街道办事处承担社区管理的责任，但却没有相应的执法权力，因而在社区事务管理上要依赖条线职能部门，因此“会签制”评议制”的制度设计形同虚去协调条线职能部门开展社区工作。

（２）设。

在实际操作中，街道办事处往往要“凭面子”凭票子”在工作评估方面，目前主要由区职能部门对街道社区工作进行考核，每年条线部门都会对街道开展各种形式的评比检查活动。

因此，条线部门可以随时向街道安排工作任务，导致很多具体工作的落实，特别是难缠的事务最后都落到了街道身上。

（３）条块关系”不顺背后的根本原因在于政府部门，利益的存在，难以形成“一个政府”街道办事处在推进社区工作上往往心有余而力不足。

３．街道办事处与居民委员会的关系“两级政府，三级管理”的体制强化了街道办事处的管理职责，街道办事处管理的社区事务大量增加，与管理资源相比，明显负担过重。

在这种情况下，街道办事处逐步将居民委员会纳入到行政组织的基层网络中，即“四级网络”。

街道办事处将相当多的行政工作往下转移到居民委员会的身上，从老年、失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文明建设、党建等事务，居民委员会承担的行政职能越来越多，其实际功能也渐渐向行政组织靠拢。

随着居民委员会行政性的加强，街道办事处对其的控制也逐步加强，居民委员会在很大程度上接受街道的指挥和考核，实际上成为街道办事处行政领导的下属机构。

居委会行政化在我国现阶段的社区建设过程中有其必然性，但居委会过度的行政化带来的后果就是它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的上升相应的是它的自治职能的下降。

居委会过多承担国家控制的成本，必然影响居民的认同感。

因此，居委会群众自治组织地位的异化造成了自身的运转不良和认同危机。

４．街道办事处与民间社会组织的关系民间社会组织在社区管理中的作用越来越重要，它在提供某些公共物品时比政府更加低成本、高效率；很多民间组织以社区困难群体为服务对象，可以增进社会福利，促进社会公平；民间社会组织还可以满足居民的多样化需求，提高社区组织化程度。

但是，目前民间社会组织参与社区管理与究其原因，主要是：（１）对民间社会组织认识不够，虽然大力推行政府购买服务的形式，但我们可以发现这些提供服务的社会组织要么是街道自办的，如助老服务社、社工站、志愿者协会等，要么是已被纳入街道既有管理体制之内的，如法律服务社、家政服独立性不足，严重依赖于街道办事处。

（２）对民间务社、商会等，这些社会组织资源不多、能力欠缺、社会组织信任不够，政府不习惯与之相处。

政府在社区管理中重视社会稳定，对社区服务的效率和效益没有那么强的迫切性，成本意识不强，反而对民间社会组织的发展保持警惕性。

因此，现阶段民间社会组织还没有能力承接目前由街道办事处承担的社会管理与服务职能，社区服务社会化程度低，政府包办社会的局面短期内还难以改变。

５．街道办事处与社区居民的关系行政化的社区管理方式使居民的政府依赖心理有增无减，自治观念、参与观念淡薄。

由于社区与街道在地域区划上的叠合，一些社会成员甚至包括相当部分的政府官员将“社区”等同于“街道”或“居民区”认为两者只是名称的不同，本质上没有根本区别，社区管理不过就是街道或居委会管理的范围扩大、内容扩展和权限增大。

因此，在长期计划经济体制下形成的对社会生活的行政管理模式在社区建设中仍大量存在，社区管理事实上是行政管理。

在街道和居委会的全面管束下，居民一方面缺少参与社区事务决策和管理的途径；另一方面他们早已习惯于事无巨细直接找政府，寻求政府的帮助，等待政府的安排，而缺乏参与社区活动的积极性。

６．街道社区管理的相关法规制度不健全目前涉及城市基层社区的法律有１９５４年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道以及１９８９年第七届全国人大常委会第十一次会议通过事处组织条例》城市居民委员会组织条例》《城市居民委员会组织法。

由于制定时间较早，这些法律已明显不适应社区管理的需要。

上海市于１９９７年颁布了《上海市街道办事处条例》但也已经不适应社区发展的新形势和新要求。

近几年来，国家、市有关部门都下发了关于加快社区建设的文件，但在执行过程中缺乏必要的配套措施和监督约束机制，使社区很难依法开展工作。

很多地方创新的社区管理体制改革措施，由于缺乏必要的政策法规支持，难以向深层次发展。

三、我国城市社区管理体制的改革走向关于城市社区管理体制改革，其实质是改善政府社会管理和公共服务职能，目标是实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。

针对上述分析的问题，以下几个方面的改革是非常重要的。

１．合理调整街道办事处的功能理论界对街道办事处的改革有三大设想②：一是将街道办事处改成一级政府；二是撤销街道办事处；三是恢复街道办事处派出机关的性质。

在各地实践的过程中，有的城市试点撤销街道办事处的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京石景山区鲁谷社区等。

其中以北京石景山区鲁谷社区改革的实际效果较好，目前已经在石景山全区推广。

它的主要做法是构建了新的社区管理组织体系———社区党工委、社区行政事务管理中心和社区委员会，通过理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”“政社”和分开。

有的城市对街道办事处的功能进行重新定位。

例如，上海市在新一轮的社区建设试点中着重加强街道办事处在社区的综合管理职能，规定街道办事处要发挥区（县）政府派出机关“组织领导、综合协调、监督管理”的职能，发挥强化综合管理、监督专业管理、组织公共服务、指导自治组织的作用。

创造条件逐步淡化直至取消中心城区街道办事处招商引资的功能，确保街道办事处把工作重点转移到社会管理和公共服务上来。

对于撤销街道办事处建制的做法，在短期内可能难以推广。

特别是大城市，撤销街道办事处必须要考虑区政府的管辖幅度和人口规模，因而难度较大。