青岛市建立健全排污权交易制度研究

青岛市建立健全排污权交易制度研究

摘要：排污权交易是治理环境污染的一种较可行的经济手段，具有优化环境资源配置、降低污染治理总成本、减少污染物排放总量等优势。青岛市的排污权交易借鉴了先进试点省市的经验，但也存在法律法规尚不健全、交易市场不够活跃及企业排污监测和监管能力不足等与其他试点省市共性的问题。因此，本文提出青岛市通过制定地方性法规、建立富余排污权核定制度、设置专项资金引导企业主动安装污染源在线监测设施及建立排污跟踪系统等措施建立健全排污权交易制度。

关键词：排污权；排污权交易；法律法规；监管

一、青岛市排污权交易存在的问题

（一）法律法规尚不健全

我国的排污权交易试点工作已开展多年，但一直没有制定相应的法律法规，青岛市印发了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（青政办字〔2016〕23号）等文件，但也尚未制定相关法律法规。青政办字〔2016〕23号文明确，有偿取得排污权的排污单位仍需要依法缴纳排污费（目前改为环境税），对此，青岛市部分企业对排污权有偿使用和交易制度的合法性、合理性存在质疑，认为排污权有偿使用是环境保护部门重复收费。

（二）交易市场不够活跃

青岛市排污权交易试点工作启动半年来，企业积极性也不高。青岛市排污权储备和交易服务中心仅对青岛市2016年上半年环评审批的建设项目进行了初步摸底，约有119个建设项目属于排污权交易试点范围，其中约60个项目计划在2016年底前建成申请排污权并缴纳使用费，但现实情况来看，2016年仅13家企业申请办理排污权交易，征收排污权使用费75万元，2017年仅8家企业办理，征收排污权使用费143万元。整体来看，排污权交易市场不活跃，部分企业参与积极性不足。

（三）企业排污监测和监管能力不足

准确计量和监督污染源的排放是顺利开展排污权交易的重要保障[2]。根据青岛市统计局统计数据，2016年青岛市规模以上工业10526家。目前全市133家省控重点工业企业安装了自动监控系统，实现了排污数据与环保部门联网，254家工业企业列入重点排污单位名录，按照法律法规要求向公众公开环境信息，大多数工业企业的排污信息尚处于无监管或半监管状态。

二、青岛市排污权交易存在的问题原因分析

（一）法律法规尚不健全的原因分析

排污权交易是在政府监督管理下由排污单位参与的市场行为【1】，是治理环境污染的一种市场经济手段，市场起主导作用。而与我国目前的环保立法指导思想存在一定的矛盾，环保立法在原理指导、原则确立、制度设计、体系构建及法律实施等方面，在一定程度上仍然受计划经济体制观念的影响，往往习惯于发挥政府的作用，借助于行政强制手段。

受我国排污权交易制度顶层设计缺乏法律法规支撑的影响，青岛市排污权交易起步阶段的法律法规也不完善。

（二）排污权交易市场不活跃的原因分析

目前，排污权交易市场不够活跃，企业参与排污权交易积极性不高，究其原因主要包括以下几个方面：

1.新增排污权需求量减少

在经济新常态下，经济发展由高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化

升级，新建项目减少，污染物排放增量不大，且随着产业结构不断调整，新上的

重污染行业项目较少。截止到2017年，青岛市共有19个建设项目缴纳了排污权

使用费，其中14家排污权使用费低于1万元。

2.“按权排污、超标购买”政策难以有效落实

如上所述，我国目前的企业排污监测和监管能力不足，目前，只有浙江省等

少数试点省市建立了排污权跟监测踪系统，实现了刷卡排污，2016年青岛市规模化以上工业企业10526家仅133家安装了自动监控系统，且受监测、监察力量不

足的限制，难以全面掌握排污单位的污染物排放总量，因此“按权排污、超标购买”的政策难以有效落实。

3.企业“惜售”

我国目前的排污权交易以企业与政府间交易为主，企业间的交易较少，据相

关文献统计，截止到2013年6月，山西省共完成排污权交易278次，其中政府

出让次数占62.45%；浙江省共开展排污权交易2330笔，其中企业间直接交易68笔，占总交易量的2.9%，交易额1004万元，占总交易额的0.2%。经分析造成企

业“惜售”的主要原因包括两个方面，一是排污权有偿使用标准不高，企业可能会

因为缴纳排污权有偿使用费对企业自身的影响很小，从而不愿意主动去采取减排

措施降低企业的污染物排放量；二是企业预期排污权会越来越成为一种稀缺资源，出于等待排污权价格升高或为企业远期发展预留排污权的原因，不愿意去出售通

过减排措施富余的排污权。

青岛市排污权交易启动时间不长，但也有部分企业，特别是大企业对排污权

认识充分，考虑到企业后期发展和预留升值，愿意并主动在可能的范围内申请最

大量的排污权，如青岛啤酒、青岛双桃化工。

（三）企业排污监测和监管能力不足的原因分析

我国长期以来，污染源监测被认为是政府的责任，企业作为污染源监测的重

要责任主体，责任缺失。直到2008年，环境保护部发布了《国控重点污染源自

动监控能力建设项目污染源监控现场端建设规范（试行）》，要求国控重点污染

源安装污染源自动监测系统，接着大部分省份也开始要求省控污染源安装污染源

自动监测系统，2013年又开始要求企业对污染源污染物排放自行监测，并将监测结果向社会公布。但由于刚起步，多数企业监测能力不足，甚至很多企业根本没

有开展自行监测的能力，监测指标完整性、数据质量很难保证。另外，国家尚未

建立企业自行监测数据质量控制体系，企业自行监测过程及监测结果处于无监管

状态，很难有效地掌握企业的排污信息。

三、青岛市建立健全排污权交易制度的建议

（一）制定地方性法规并强化宣传，确保排污权交易顺利开展

上述可见，青岛市排污权交易试点工作起步阶段，部分企业对该项工作的合

法性、合理性存在质疑，因此执行过程中可能会存在一定风险，尤其是对政府来说，任何行政手段都必须有法可依，没有相应法律得支撑，会极大的影响排污权

交易制度的执行力，在强制执行过程中一旦产生纠纷，环境管理部门将承担相应

的法律责任。

鉴于国家层面尚未制定排污权交易的相应法律法规，建议青岛市制定地方性

法规，并加强排污权交易相关政策法规及开展该项工作的重要性、必要性宣传，

保障排污权交易顺利开展。