中国地方政府竞争30年

* 本成果受到中国人民大学 985 工程 中国经济研究哲学社会科学创新基地 的支持。

[收稿日期]2009-08-02

[作者简介]周业安,中国人民大学教授,主要从事行为和制度经济学、公司金融研究;宋紫峰,中国人民大学经济学院博士研究生,主要研究方向为公共经济学和制度经济学。

中国地方政府竞争30年

*

周业安,宋紫峰

(中国人民大学经济学院,北京100872)

[关键词] 地方政府竞争;经济增长;财政分权

[摘 要] 本文比较系统地讨论了我国改革开放以来地方政府竞争的性质及其后果,并总结了现有的相关研究文献的主要成果。本文认为这种地方政府竞争的确促进了经济增长,但同时也带来了诸多负面影响,比如经济波动、地方保护以及公共品供给的扭曲等。[中图分类号]F016 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2009)11-0028-09

一、导 言

中国作为一个新兴和转型并存的经济体,就经济增长的模式来说和早期的东亚模式类似,比如强调政府这只有形之手的作用,注重出口导向,注重投资的核心地位,以家族企业为特色的微观经济组织等等。不过,越来越多的学者注意到,中国的发展模式和东亚模式之间存在一些本质的差别,除了政府和国有部门对资源的控制以外,政府介入经济增长的方式和途径也完全不同。在中国,更多地表现在地方政府像公司一样运行,[1]

地方政府并不特别关心公共品供给的数量和质量,而是更关心资源配置效率和经济绩效。尤其是地方政府竞争强化了这类行为。所以,在很多学者看来,要理解改革开放以来的中国经济增长,必须从地方政府竞争着手。

地方政府竞争其实在发达的市场经济中也普遍存在。发达经济体都采取不同程度的财政分

权,每个辖区(无论是州县还是一些大区)都拥有

自己的独立的税权。各个辖区为了自身的利益,就会通过公共政策的策略制定来吸引资本和劳动等生产要素流入本辖区。给定资源的有限性,辖区之间就存在某种竞争关系。如果按照作为竞争主体的政府间关系划分,辖区竞争可分为纵向竞争(interg overnmental competition 或vertical com petition)和横向竞争(interjurisdictio nal com -petition 或horizo ntal competition)。[2]

所谓纵向竞争,就是指上下级政府之间的竞争,通常更多地关注中央和州(或者地方)之间的竞争。横向竞争是指同级政府之间的竞争,比如州之间、城市之间、特别区之间、县之间的竞争等等。

如果按照竞争的性质划分,那么辖区竞争又可分为溢出效应、财政模仿和标尺竞争三种方式。所谓溢出效应式的竞争,主要是指某个地方政府增加某项公共服务支出,就可能惠及周边辖区的

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居民,这就是所谓的正溢出效应或者正外部性,结果可能促使周边辖区免费乘车。而财政模仿式的竞争主要是指辖区之间相互模仿竞争对手的财政政策和其他公共政策,从而可能导致各地区之间公共政策趋同。标尺竞争则是指选民会比较自己所在辖区和其他辖区的经济政策,以此来决定自己手中的选票,结果其他辖区的政策就被选民当作标尺,来考核自己所在辖区的政府,基于这种原理,各地方政府的领导人为了获得连任,就需要展开标尺竞争。

现有的研究发现,辖区之间的这些竞争不仅存在,而且会对当地的经济发展产生重要的影响。那么国外如此,国内是否也这样呢?国内对地方政府行为的关注由来已久。早期人们主要关心两个问题:一是如何进行中央和地方的分权化改革(核心是财政分权改革)?不过这个问题在1994年分税制实施以后不再作为热点来讨论了。二是如何协调地区之间的行为?因为改革开放以后出现了一些新的现象,比如重复建设、地方保护等,给经济发展带来了不稳定因素,所以需要加以解决。但当时在面对这两个问题的时候,研究者更多的是思考对策,而没有提出理论的解释。真正开始对这些问题进行理论思考,还是近十年的事情。

国内外学术界从上世纪90年代开始从理论上关注中国地方政府行为对经济增长的影响,这些研究主要集中在财政分权的经济后果上。而关于地方政府竞争的概念是由何梦笔(1999)[3]、冯兴元(2001)[4]等在Breto n(1996)[5]的理论基础上率先系统提出的。在此之后,一些文献开始基于中国的地方政府竞争行为,或者把地方政府竞争融入分权框架中,以此来解释中国经济发展中出现的好与坏的后果。这些研究从分权和地方政府竞争的视角出发,主要集中在两个问题:一是这种竞争的性质;二是这种竞争的后果。不过,和国外的相关文献比较,围绕中国地方政府竞争问题的研究工作忽略了一个最核心的内容,那就是地方政府竞争的存在性,对这个问题缺乏相应的研究。现有的研究都假定竞争已经存在,然后讨论竞争的其他问题。这恰恰是本文的出发点和研究的主要内容。下面我们将现有国内外关于中国地方政府竞争的主要研究思路和结果进行一个系统的评价,并试图在此基础上给出未来研究中国经济增长的新视角。评价分两个部分展开:一是关于地方政府竞争的性质的研究;二是关于地方政府竞争的后果的研究。当然,就现有文献来说,关于第二个问题的研究内容要丰富得多。

二、地方政府竞争的性质

国内对地方政府竞争的研究在理论上经历了一个从分权到政府间竞争的渐进认识的过程;在研究方法上则经历了一个从描述分析到实证研究的过程。早期的研究目的是试图揭示改革开放前传统体制的性质以及运行机理和后果,其中用到了政府竞争的概念,最具代表性的观点就是樊纲等人(1990)提出来的 兄弟竞争 概念。[6]后来研究者把注意力集中到改革开放本身,试图理解改革开放过程中政府的行为及其后果,这期间海外的学者开始关注中国的这类问题,并进行了深入的研究,代表性的如钱颖一和温加斯特等人提出的 经济联邦主义 的观点,[7]以及邹恒甫等人对财政分权的研究;[8]与此同时,国内的学者也开始关注财政分权问题,只不过国内学者更关心的是如何进行分权化的财政体制改革,而不是理论本身。在钱颖一等人的研究基础上,国内学者开始尝试揭示中国地方政府竞争的性质,这一工作首先从直接引入地方政府竞争这一概念展开,然后在此基础上充分考虑中国政府间关系中所存在的信息和激励难题,转而讨论中国式的分权和中国式的地方政府竞争。图1勾勒出了这种理论思考

逐步深化的过程。

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