民办学校分类管理的制度构架(董圣足)

民办学校分类管理的制度构架——基于国际比较的视角董圣足①（上海教科院民办教育研究所，200032）【摘要】民办学校分类管理，是解决民办教育宏观管理与微观运行冲突、推进民办学校良善治理的有效路径。

在比较借鉴国外成熟经验、总结吸收国内试点地区有效做法的基础上，民办学校分类管理应遵循营利性与非营利学校分类的基本思路，科学架构顶层制度，合理施行不同税费及其他优惠政策；同时，不宜全国范围内贸然推进，不宜采取“一刀切”，应逐步探索建立具有中国特色、符合基本国情的非营利民办学校产权制度。

【关键词】民办学校；分类管理；制度架构；政策设计对私立学校区分营利性与非营利性法人，并实施不同的行政规制，是西方很多国家的通行做法。

现实中，“民办非企业单位”的法人定位，让民办学校遭遇身份尴尬。

一方面因为不是企业，故很难做到真正的自主办学、自我管理、自求发展；另一方面又因不是事业单位，故难以享有与公办学校同等的法律地位及其他待遇。

基于此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“教育规划纲要”）提出要“实行营利性与非营利性民办学校分类管理试点”。

当前，按照教育规划纲要的总体部署，经国务院批准，浙江、上海、广东深圳和吉林华桥外国语学院等“三地一校”正在深入开展民办学校分类管理试点工作；教育部正组织有关方面专家进行民办学校分类管理的课题研究，并着手酝酿起草《民办学校分类管理办法》。

本文拟在比较借鉴境外私立学校分类管理成熟经验和总结吸收国内试点地区有效做法的基础上，就我国民办学校分类管理的顶层制度设计及所应采取的相关配套政策问题，提出具体意见和①作者简介：董圣足（1969-），男，浙江泰顺人，上海教科院民办教育研究所所长、研究员，教育学博士。

建议，旨在为宏观教育决策提供依据和参考。

一、私立学校分类管理的国际经验（一）营利性私立学校正在西方兴起纵观各国私立教育的立法及行政规制情况，当今世界私立学校的主流仍然是公益性的，商业化、营利性学校目前还不为多数国家法律所许可。

虽然在欧美国家的私立教育系统中，私立学校的主体部分都是非营利性的，但自1970年代以来，随着西方国家经济社会的发展以及人们教育消费观念的变化，出于需求拉动和利益驱动等多种原因，一些国家和地区的营利性私立学校也得以逐步兴起。

其中，尤以美国的营利性私立学校发展得最为充分。

在美国的私立高校中，存在为数不少的营利性私立高等教育机构，其中就有像阿波罗教育集团（菲尼克斯大学为其所属）、德夫里教育公司这样的教育类上市公司几十家。

这些营利性大学，在1996年之前一直被排除在正规的高等教育机构之外，直到1996年美国教育部重新定义了高等教育机构之后，它们才被官方所认可。

根据新定义②，当年美国教育部所管辖的营利性大学有669所，其中500所为两年制私立社区大学，169所是涵盖各个类别的四年制文理学院，它们都是得到认证的大学③。

营利性大学与非营利性大学的根本区别在于，前者的主要目标不是为社会做贡献而是为了获得商业成功。

正因如此，这些营利性大学在申报时一般都按公司法人对待，不但要依法照章纳税，还得不到各种基金会、个人捐赠者、联邦政府、州政府以及地方政府的各种捐赠款，其90%的收入来自学生所交的学费④。

近年来，一些西方国家由于经济不景气导致财政状况不佳等原因，不仅大力度推进公立教育的民营化改革，更是放松了对私立教育（包括营利性私立教育）发展的管制，也由此催生了越来越多营利性私立学校的面世与成长。

根据我们所掌握的情况，现在像英国、日本、韩国、印度、俄罗斯、菲律宾、新西兰、马来②美国营利性大学要得到教育部承认并纳入正规高等教育机构行列，要符合以下条件：教育机构必须开设学士学位或者准学士学位以上的课程，课程授课时间至少300个学时，要得到教育部承认的认证机构的认证，学校至少开办两年，并且要和教育部签署加入协议。

参见：［美］理查德·鲁克著，于培文译．高等教育公司——营利性大学的崛起［M］．北京：北京大学出版社，2006：58。

③理查德·鲁克著，于培文译．高等教育公司——营利性大学的崛起［M］．北京：北京大学出版社，2006：57-58。

④理查德·鲁克著，于培文译．高等教育公司—营利性大学的崛起［M］．北京:北京大学出版社，2006:70。

西亚、澳大利亚等国家都出现了一批营利性的教育公司或私立教育机构，虽然有的国家（如日本、韩国）法律尚未放开对营利性私立学校的禁止，但营利性教育机构在这些国家的商业存在却已经是一个不争的事实。

（二）私立学校分类管理的国外实例研究发现，不管是大陆法系国家或是英美法系国家的学校，其法人分类情况既受到学校所在国家法律传统的影响，也受到其教育发展历史传统的影响，以此决定着学校是受公法、私法约束还是由契约法规制，以及学校受公权力影响的程度和自身所拥有的自主权大小。

就公立学校而言，在两类法系国家中，多数是被作为“公务法人”或“公共机构”对待的，且都受到来自法律层面和政府的较强控制。

而就私立学校而言，大陆法系国家一般将之归为私法人中的财团法人，通常情况属于非营利性法人，也要受到一定的法律及政府规制；相对来说，英美法系国家尤其是美国的私立学校，则较少受公权力的约束，具有较大的办学自主权。

就私立学校的法人类属而言，两大法系国家在长期的司法实践和行政规制过程中，已逐步形成了营利性学校法人与非营利性学校法人两个体系。

譬如，在法国，办学者在申请设立私立教育机构时，必须在协会、基金会和企业三者中进行选择：（1）在法律上，协会是由2人以上的自然人或法人构成的、进行不以营利为目的的经常性共同活动的协约组织，多数非营利私立学校都选择这一法律地位；（2）登记为基金会的私立学校，在定向募集大量资金的前提下设立，并服务于出资人的出资目的及普遍利益，但只有极少数私校接受这一法律身份；（3）登记为企业的营利性学校，按照民商法运行，依法纳税，不能接受政府资助和社会捐赠，其在整个教育系统中的占比约为5%。

在美国，私立学校分为营利性学校和非营利性学校两类，举办者在注册办学时就必须明确。

非营利性学校即为非营利性组织，根据美国税法第501（C）（3）项规定，可以获得免税资格；营利性学校则被要求到工商部门注册为企业，按照公司管理进行运作，照章纳税。

美国营利性私立学校主要集中在职业培训及高等教育领域，几乎没有基础教育阶段的营利性学校。

在日本，根据《私立学校法》规定，私立学校必须由依法设立的学校法人来设立。

学校法人属于财团法人的一种类型，也是非营利机构，不得从事法律规定以外的营利性活动。

同时，日本政府还允许设立营利性教育机构，但是不能成为私立学校；营利性教育机构受公司法调整，不在《私立学校法》调整范围。

在韩国，非营利性学校是学校法人，营利性学校在法人属性上是举办公益性事业的公司法人。

在设立程序上，非营利性学校由教育行政部门审批注册，营利性教育机构则在工商部门注册登记（韩国政府明确禁止私立大学成为营利性学校）。

在税收政策上，营利性学校的社会捐赠不能为捐助人抵税，非营利性学校的社会捐赠则可抵税。

在马来西亚，相关法律规定，设立私立学校必须先行设立公司，再由公司来申请举办私立学校；私立学校虽然名义上不具有独立的法人资格，而且法律也未就学校机构的组织属性作出清晰界定，但实际上举办学校的法人组织——公司，是可以通过学校的运行管理获得营利的。

综上所述，在营利性与非营利性私立学校的分类管理方面，西方国家的做法具有较大类同性，即主要根据办学动机及行为来进行分类。

凡是要求获得商业利润的私立学校，都会被认定为营利性私立学校，要求遵循民商法，到工商部门注册为企业法人，照章纳税，不享有免税政策，而且也不能接受政府财政直接资助以及其他社会资金捐赠；而非营利性私立学校在多数大陆法系国家则被视为财团法人（如法国、意大利）或独立的学校法人（如日本、韩国），被视作非营利法人，举办者（出资人）不享有其投入学校资产的剩余索取权及剩余控制权，但学校法人一般都可享受国家免税政策，接受政府财政资助及社会资金捐赠。

（三）国外私立学校的治理机制在国外，非营利性学校在法人治理尤其是学术治理上，享有高度的自主权和自治权，即使是接受了财政资助的非营利性学校，政府机构一般也很少直接干预其内部的治理活动。

在内部治理上，非营利性私立学校大体上都遵循“三权分离”的原则，具有健全的决策、执行和监督三位一体的运行机制，实施董事会（理事会）领导下的校（院）长负责制，在法人治理结构安排上，强调多方治理，重视民主管理。

至于营利性私立学校的治理问题，西方国家则多秉承“自由、自愿、自主”精神，主要让其依据商业规则和市场原则进行，政府几乎不干预学校的任何“内政”、“外交”事务。

以美国为例，美国除了非营利性私立大学外，还存在为数不少的营利性私立高等教育机构，其治理结构的特征与非营利性大学治理结构存在明显的区别。

在美国，营利性大学既是商业性机构也是学术机构，既要接受来自教育管理机构的管理监督，又要接受来自企业管理机构（如工商登记、税务管理等部门）的管理监督。

营利性高等教育机构只须向大学董事会负责，原则上遵循有关国会、联邦政府、州及地方政府的教育条款，但不一定必须执行，也不一定为所在地区服务。

在外部治理上，由于私立营利性高等教育机构为私人、宗教团体所属，因此美国联邦、州及下属的高等教育行政机构都无权插手营利性大学治理，在很大层面上是通过学生资助及资格认证来施加影响从而达到宏观调控的目的。

相对来说，民间组织机构的评估对营利性大学有着较大的制约作用⑤。

在内部治理上，营利性大学的治理更接近于企业模式，主要采用专业管理，多数营利性大学都由母公司所有，如著名的凤凰城大学即为阿波罗集团所有。

营利性大学内部设有董事会，但董事会成员由母公司任命。

营利性大学一般采用股东型治理结构模式进行运营，员工拥有对公司的所有权，教师、院长、校长，甚至是注册主任、招生代表，往往都持有大学股票。

当大学的所有者营利时，每个股东都会分到利润。

将学术领域与管理领域分开是营利性大学治理区别于传统大学的又一个关键特点。

在营利性大学中，教授不是大学的“主人”而是雇员，教师虽是大学学术生活的中心，但不具有高校的大部分权力，虽然参与教学大纲的开发，但对大纲开发没有决定权。

教师不参与学校的管理工作，只专注于“产品”的生产，投身于课程和教室中的学生，管理工作则由校长和院长等专业管理人员负责。

与传统大学一般实行教授治学、多方共同治理不同，营利性大学大多采取科层治理模式，其管理等级森严，董事会是学校最高决策机构，对所有事情具有最终审判权，学校内部事务实行董事会领导下的“经理（校长）负责制”。

⑥一般而言，这种治理模式的民主化程度较低，但治理的效率相对较高，这是与营利性大学的商业化运作方式相适应的治理模式。