基础设施和公用事业特许经营管理办法全面深度解读
11发改等6部委25号令基础设施和公用事业特许经营管理办法
基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改等6部委25号令）基础设施和公用事业特许经营管理办法第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。
第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。
第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。
第六条基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30 年。
对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。
第七条国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作。
基础设施和公用事业特许经营管理办法
基础设施和公用事业特许经营管理办法基础设施和公用事业特许经营管理办法是指在中国大陆地区，国家和地方政府通过特许经营方式，将基础设施和公用事业的建设、运营和管理等工作委托给社会资本而制定出来的管理办法。
该办法是保障经济发展、提高城市化水平的重要措施，同时也是实现政府治理现代化的一个重要方面，下面就基础设施和公用事业特许经营管理办法展开具体讲解：一、基础设施和公用事业特许经营的内涵和特征1.内涵基础设施和公用事业特许经营是指国家和地方政府依法进行招标或公开竞争，将特定的基础设施或公共事业项目的开发和经营权，授予为独立审计的社会资本运营者或投资者，由社会资本运营者或投资者进行建设、运营和管理的一种方式。
2.特征a)政府将专门，专项或特定的基础设施或公共事业项目的开发和经营权，转让给社会资本运营者。
b)开发和经营权由政府按照招标或公开竞争的方式公开获取c)投资者在一定时期内拥有基础设施和公用事业项目的开发和经营权，承担相应风险，享有相应收益。
d)投资者需按照政府要求的品质、安全等标准建设、运营和管理基础设施和公用事业项目。
e) 投资者需按约定向政府和社会公众提供公共服务。
二、基础设施和公用事业特许经营的运作流程1.需求调研和前期策划政府在考虑进行特许经营之前，需开展市场调研和评估，确定特许经营项目的可行性，以及考虑一系列运作模式和实施方案，并形成规划和预算。
2.项目准备和内部审批政府需为特许经营项目制定具体的实施方案、申请批准机构的审批，并获得必要的批准和核准。
3.招标或公开竞争政府向社会关注者公开发布特许经营项目的招标或公开竞争，以鼓励更多的投资者参与其中。
4.合同签署和设定监管体系政府与投资者签订合同，明确各自的权利和义务，同时设立相应的监管机构和监管规则。
5.投资和建设企业在特许经营合同下，按照规定的品质标准、时间节点和合同约定的投资额，建设和运营项目，确保质量和安全。
6.项目运营期和公共服务特许经营合同明确相关的服务标准规范和服务对象，政府监管部门进行实时监测，并需要确保计费方案的透明，遵循相关的政策法律。
专题研究报告-《基础设施和公用事业特许经营管理办法》评析及与《市政公用事业特许经营管理办法》条文比较
2015年5月【】日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》评析及与《市政公用事业特许经营管理办法》条文比较2015年4月21日国务院常务会议审议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“新办法”），并于2015年4月25日中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行等六部委联合发布。
新办法提出，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展。
早在2004年3月，建设部以命令的形式颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“旧办法”），该办法于2004年5月1日起正式实施。
城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业实施特许经营适用该办法。
旧办法出台是为了应对当时严重的市政公用设施中存在的以计划安排为主，缺乏竞争导致政府机构服务不到位，受政府财政能力的限制而造成的市政公用设施服务不足，阻碍城市化发展的问题。
在本文中，笔者将对新办法做简要评析，同时与旧办法进行比较，以使读者对新办法有较为全面的认识。
一、新办法亮点和特色1.新办法是对政府和社会资本合作及特许经营的顶层制度设计一方面，从2004年到2015年十多年时间里我国宏观经济环境和政策环境发生了巨大变化，特许经营实践中出现的一些问题，旧办法已无法给出解决方案，同时，这段时间内的特许经营实践也积累了大量的经验教训，需要在此基础上对特许经营模式进行深化和完善。
另一方面，2014年以来，国务院、发改委、财政部相继发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等规范指导政府和社会资本合作的规范性文件（以下简称“PPP规范性文件”），从中可以看出，国家对基础设施和公用事业领域的特许经营的定位已从单纯的推进市场化调整为借助特许经营模式调整国民经济结构，解决地方政府负债过高，提高公共服务质量和效率，激活社会资本，促进国民经济发展的高度。
基础设施和公用事业特许经营管理办法(六部委第25号令)
基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015年4月25日国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行六部委第25号令发布）第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。
第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。
第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。
第六条基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30 年。
对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》重点条文解读
公用 事 业特 许经 营 管理办 法 》 （ 以下简 称“ １ ２ ６号 令 ’ ， ） ， 和 公共 安全 ，促进 经济 社会 持 续健 康 发展 ，制 定本 但 从严 格 的法律 意义 上 说 ，１ ２ ６号 令连 部 门规章 都 算 不 上 ，只 能 算一 个 部 门的法 律 规范 性 文 件 。１ ２ ６ 号令 从 法律 效 力上讲 ， 无法 约 束地方 政 府 。 比如 《 北 京 市城 市 基 础 设施 特 许 经营 条 例 》 ，其法 律 效 力 就 比１ ２ ６号 令效 力高 。 而此次的 《 特 许 经 营办 法 》 ，从 法 律效 力上 看 是 部 门规 章 ，相 比 １ ２ ６号令 、发 改委 的 《 关 于 开展 政 府 和 社 会 资本 合 作 的指 导 意 见 》 （ 发 改 投 资 『 ２ ０ １ ４ １ ２ ７ ２ ４号） 和 财政 部 发布 的 《 政 府和 社会 资 本合 作 模式 操 作指 南（ 试 行） 》（ 财金［ ２ ０ １ ４ 】 １ １ ３号） （ 上述 两 份 文件 合称 “ Ｐ Ｐ Ｐ法律 文件 ”） ，以及 当前很 多 部 门 和 省 市 出台 的 Ｐ Ｐ Ｐ意见 ，法 律效 力都 高 。
经 营 办法 》将 与大 众创 业 、万 众创 新 形成经 济 发展
促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫，按照 急用先 行 原则 《 基础 设施 和 公用 事业特 许 经营 管 理 办法 》 自今年 ６月 １日起施 行 。 ”
由此 可 见 ，《 特 许 经营 办 法 》 是一 部 低 于法 律 但 高 于一 般性 规范 性文 件 ，为现 阶段特 许 经营 提 供
Байду номын сангаас
资参与建设营运的示范项 目。有关地方也广泛吸引 社 会 投 资 ，推 出 了一 批 政府 与社 会 资本 合 作 项 目， 取 得 了积 极成 效 。
基础设施和公用事业特许经营管理办法(2015年第25号令)
基础设施和公用事业特许经营管理办法2015年第25号令第一章总则第一条、为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。
第二条、中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
第三条、本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
第四条、基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。
第五条、基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。
第六条、基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。
第七条、国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作。
基础设施和公用事业特许经营管理办法
基础设施和公用事业特许经营管理办法第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。
第二条中华人民共和国境内的交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营。
第四条基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。
—1—特许经营者获得协议约定期限内对特定基础设施和公用事业项目进行投资建设运营并取得收益的排他性权利，同时应当按照协议约定提供符合质量效率要求的公共产品或者公共服务，并依法接受监督管理。
政府鼓励并支持特许经营者提升效率、降低成本，增进社会公众福祉，禁止无法律法规依据擅自增设行政许可事项以及通过前述擅自增设的行政许可事项向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本。
禁止以基础设施和公用事业特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争。
第五条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益；（五）根据风险性质以及特许经营各方风险管控能力，明确风险分担机制并切实执行，保障项目持续稳定实施。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》重点条文解读
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》重点条文解读作者：陈新松来源：《城市管理与科技》2015年第04期《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《特许经营办法》），业经国务院2015年4月21日常务会议通过，由国家发展和改革委员会等六部委于4月25日联合发布，并于2015年6月1日起施行。
《特许经营办法》提出，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，促进经济社会持续健康发展。
《特许经营办法》将与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。
本文试图从能源企业视角对其重点条文加以解读。
一、背景综述从1984年深圳沙角电厂项目实行特许经营至今，我国开展基础设施和公用事业特许经营已超过30年。
30年来，国务院有关部门和有关省市先后制定了60余件地方性法规、规章或规范性文件，其中重要的包括建设部2004年第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“126号令”）。
但从严格的法律意义上说，126号令连部门规章都算不上，只能算一个部门的法律规范性文件。
126号令从法律效力上讲，无法约束地方政府。
比如《北京市城市基础设施特许经营条例》，其法律效力就比126号令高。
于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）和财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）（上述两份文件合称“PPP法律文件”），以及当前很多部门和省市出台的PPP意见，法律效力都高。
另外，发改委在5月5日新闻发布会上表示：“为贯彻落实好党中央、国务院要求，根据中央全面深化改革领导小组2015年改革工作要点、第十二届全国人大五年立法规划和国务院立法计划部署，国家发展改革委正在会同有关部门起草《基础设施和公用事业特许经营法》。
同时，考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫，按照急用先行原则……《基础设施和公用事业特许经营管理办法》……自今年6月1日起施行。
基础设施和公用事业特许经营管理办法对比深度解读
本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务划分和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设经营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务
特许经营可行性评估应当委托工程咨询机构等第三方机构进行。
（一）在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用事业的改建、扩建，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授权特许经营者运营、维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
（三）在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务；
（四）国家规定的其他方式。
应当具备以下条件：
（一）符合内外资准入等有关法律法规规定；
（二）具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担；
（三）项目建设运营的标准和监管要求明确；
（四）能够物有所值
省级人民政府发展改革部门会同本级财政和有关行业主管部门制定本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，报本级人民政府批准后发布。基础设施和公用事业特许经营指导性目录制定过程中，应当向社会公开征求意见
根据本级人民政府授权和有关职责分工，县级以上地方人民政府发展改革部门、有关行业主管部门会同有关部门负责对基础设施和公用事业特许经营项目建议和实施方案进行审查，委托开展特许经营可行性评估，并征求公众意见。
县级以上地方人民政府发展改革部门、财政、城乡规划、国土资源、有关行业主管部门应当建立基础设施和公用事业特许经营项目联合审查机制，简化和优化审查流程，规范审查时限和程序。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》重点条文解读.docx
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》重点条文解读-----以能源企业为视角上海燃气（集团）有限公司陈新松《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《特许经营办法》），业经国务院 2015 年 4 月 21 日常务会议通过，由国家发展和改革委员会等六部委于 4 月 25 日联合发布，并于 2015 年 6 月 1 日起施行。
《特许经营办法》提出，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，促进经济社会持续健康发展。
《特许经营办法》将与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。
本文试图从能源企业视角对其重点条文作一解读。
一、背景综述从 1984 年深圳沙角电厂项目实行特许经营至今，我国开展基础设施和公用事业特许经营已超过30 年。
30 年来，国务院有关部门和有关省市先后制定了60余件地方性法规、规章或规范性文件。
其中重要的包括建设部2004 年第 126 号令《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“126 号令”）。
但从严格的法律意义上说， 126 号令连部门规章都算不上，只能算一个部门的法律规范性文件。
126号令从法律效力上讲，都无法约束地方政府。
比如《北京市城市基础设施特许经营条例》，其法律效力就比 126 号令效力高。
而此次的《特许经营办法》，从法律效力上看是部门规章，相比126 号令、发改委的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 [2014]2724 号）和财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金 [2014]113 号）（上述两份文件合称“PPP法律文件”），以及当前很多部门和省市出台的 PPP 意见，法律效力都高。
另外，发改委在 5 月 5 日新闻发布会上表示：“为贯彻落实好党中央、国务院要求，根据中央全面深化改革领导小组 2015 年改革工作要点、第十二届全国人大五年立法划和国院立法划部署，国家展改革委正在会同有关部起草《基施和公用事特法》。
基础设施和公用事业特许经营管理办法(2015年第25号令)
精心整理基础设施和公用事业特许经营管理办法2015年第25号令第一章总则第一条、为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。
第二条、中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
第三条、本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
第四条、基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。
第五条、基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。
第六条、基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。
第七条、国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作。
中华人民共和国国家发展和改革委员会 第25号令-《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
基础设施和公用事业特许经营管理办法第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。
第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。
第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。
第六条基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。
第七条国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委令25号)
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中华人民共和国国家发展和改革委员会中华人民共和国财政部中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国交通运输部中华人民共和国水利部中国人民银行令第25号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》业经国务院同意，现予以发布，自2015年6月1日起施行。
国家发展改革委主任：徐绍史财政部部长：楼继伟住房城乡建设部部长：陈政高交通运输部部长：杨传堂水利部部长：陈雷人民银行行长：周小川2015年4月25日第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。
第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。
第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOT）（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOOT）（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（BTO）（四）国家规定的其他方式。
2015.5基础设施和公用事业特许经营管理办法
基础设施和公用事业特许经营管理办法国家发展和改革委员会财政部交通运输部等中华人民共和国国家发展和改革委员会中华人民共和国财政部中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国交通运输部中华人民共和国水利部中国人民银行令第25号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》业经国务院同意，现予以发布，自2015年6月1日起施行。
国家发展改革委主任：徐绍史财政部部长：楼继伟住房城乡建设部部长：陈政高交通运输部部长：杨传堂水利部部长：陈雷人民银行行长：周小川2015年4月25日基础设施和公用事业特许经营管理办法第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。
第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。
第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。
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《基础设施和公用事业特许经营管理办法》相关解读摘要：被业界称誉为PPP基本法的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），业经国务院2015年4月21日常务会议通过，由国家发展和改革委员会等六部委于4月25日联合发布。
《办法》提出，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展。
《办法》与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。
一、《办法》出台背景说到《办法》，首先要提到与之密切相关的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号，2004年5月1日起施行）。
从严格的法律意义上说，它是规范市政公用事业特许经营活动的一个规范性文件，从法律效力上讲无法约束地方政府。
近年来，国家发改委、财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等规范指导政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）的法律文件，许多省市也出台了与自身实际情况相匹配的PPP意见。
需要强调的是，与上述法律文件相比，该《办法》法律效力是最高的。
目前，社会资本介入PPP项目依然非常谨慎，项目签约率低。
有分析机构统计称，自2014年9月以来，34个省市区地方政府共推出总额约1.6万亿的PPP 项目。
但到目前为止，真正签约的大约为2100亿，仅占总额的约13%。
可以说，《办法》是在当前我国经济下行压力依然较大、地方政府性债务亟待清理、国企改革深入推进以及民间投资活力不足的大背景下推出，为激活社会资本、鼓励社会化融资的一项有力举措。
二、《办法》核心内容归纳基础设施和公用事业特许经营（以下简称“特许经营”）内涵。
指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
特许经营实施主体。
县级以上人民政府。
特许经营授权对象。
中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。
（包括PPP 模式中与政府合作的社会资本的法人、组织）特许经营范围。
中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。
特许经营方式。
PPP模式下，可以有BOT模式（建设-经营-转让）、BOOT 模式（建设-拥有-经营-转让）BTO模式(建设-转让-拥有)以及国家规定的其他方式。
特许经营期限。
最长不超过30年，对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况另行约定。
政府承诺禁忌。
可以就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。
补偿方式。
可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。
需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。
三、《办法》特点（一）权威性强《办法》由国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部及央行等六部委联合发布，是真正意义上的PPP首部部门规章，相比之前建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》、发改委的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》以及省市出台的PPP意见等法律文件，法律效力等级增加，能够起到相应的约束作用。
并且，在4月21日国务院常务会议，对《办法》定位有明确表述——是重要的改革和制度创新，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。
这个定位将特许经营上升到国家战略层面，赋予了《办法》一定的政策约束力。
（二）界定明细首先对特许经营的范围做了明确的界定，即中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。
还有一些量化指标的界定。
《办法》第六条中规定，基础设施和公用事业特许经营期限最长应当不超过30年，但对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目可根据实际情况另行约定。
30年的上限主要是考虑到基础设施、公用事业项目一般规模大、周期长、盈利慢，以此来保障参与的企业能够有充分的时间运营，之后再交归国家。
同时，规定也额外考虑了对部分特殊的特许经营项目适当放宽限制。
《办法》还明确提出政府政策性、开发性金融机构为特许经营项目专设的信贷“绿色通道”。
《办法》第二十三条中规定，政府政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。
此项规定与之前国家发改委与国家开发银行联合印发的相关文件相吻合，延长贷款期限可以有效缓解投资人压力，是一个非常重要的支持措施。
（三）开拓创新性《办法》的创新性首先体现在它对特许经营项目投资者的财产权和投资收益的强有力保护。
过去政府在吸引社会资本进入基础设施和公用事业领域方面的手段，更多地是依靠发布红头文件和各项政策指南。
但是依靠这种政策性文件的方式来吸引社会投资的效果并不理想，原因就在于政策并不能很好地保护财产权，从而让投资者对投资所产生的收益能否得到有力保证产生怀疑和不确定性。
此《办法》法律效力层级相对较高，能够为投资人的财产权和投资收益提供有力保障。
其次，《办法》的出台是将行政协议纳入到行政诉讼受案范围的具体实践。
此前我国长期将社会资本与政府公共事业之间的特许经营关系当作民事合同关系来对待，而法院的民事审判无法解决行政职权的问题，从而让行政合同关系的理顺缺乏有效通道。
2014年11月通过的修订后的行政诉讼法的修改改变了这一状况，明确将行政协议纳入到行政诉讼的受案范围里。
《办法》第五十一条中也明确规定，特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
最后，《办法》中包含了许多与当前经济发展趋势相契合的创新性措施。
如《办法》第二十四条中规定，国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。
四、《办法》实施意义、（一）强化信贷、融资支持，制度创新激活社会资本《办法》提到了一些创新的融资模式，允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。
《办法》中提供的多种融资方式，为地方政府在具体操作层面提供了很大的空间。
其中，产业基金是近年来各地实践的一种投融资方式，不同于地方债券发行和PPP模式，具有很强的探索性和创新性。
最近地方政府热推的城镇化建设基金，就和《办法》中提到产业基金密切相关。
融资渠道的多元化在一定程度上降低了社会资本参与的门槛，为社会资本进入特许经营项目指明多种渠道，将全方位激发社会资本的参与热度和活力。
此外，《办法》还提供了个性化的信贷支持。
《办法》第二十三条中规定，政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。
信贷“绿色通道”将大大缓解特许经营项目投资者的资金压力，减少投资者顾虑，增强投资信心，对于引入大量社会资本大有裨益。
（二）促进PPP模式推广，提升公共产品和服务供给效率在基建投资领域，地方政府担当主力军的角色。
但2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布后，地方政府融资能力大幅受限，不能再发行城投债或融资平台贷款，目前只能通过发行地方政府债和PPP来融资。
鉴于地方政府债规模有限，PPP将是地方政府维系基建投资增速的重要融资方式，PPP 模式的推广难以回避。
自去年以来，国家就力推PPP，而特许经营就是PPP的重要实现方式。
但在PPP模式已被确立为地方政府化解资金压力重要抓手的情况下，由于缺少明确的法律规范支撑，社会资本进入市政、交通、水利、环保等基础设施和公用事业领域的进程仍然面临众多规范性难题。
该《办法》的出台可以看作是推进PPP模式的重要制度设计，从某种程度上看，是一项促进PPP模式发展的配套制度。
《办法》作为PPP的重要实现形式，为政府和社会资本合作提供实现路径，将鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，引入更多市场竞争元素，提高公共服务质量和效率。
（三）规范政府行为，进一步厘清政企边界社会资本很关心政府和项目企业之间的关系能否理清，《办法》通过双方书面签订的特许经营协议，厘清政府和企业的边界，促进社会资本参与到垄断行业的投资、建设、运营、管理中来。
在政府层面，《办法》强调了两点：一是政府履约，强调了政府信用。
《办法》第三十六条中规定，因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益应当给予特许经营者相应补偿。
此举在政府履约责任方面做了约定，有利于督促政府在制定法规、政策时审慎考虑对特许经营活动的影响，一定程度上能减少政府对特许经营活动的不良干预。
二是严格监督，强调对特许经营项目的监管。
《办法》第四十一条规定，县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计；第四十四条中规定，社会公众有权对特许经营活动进行监督，向有关监管部门投诉，或者向实施机构和特许经营者提出意见建议；第四十五条中规定，县级以上人民政府应当将特许经营有关政策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公开。
特许经营者应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标，并依法接受年度财务审计。
这表明，《办法》对特许经营活动的监督采取了财务审计监督、履职监督和舆论监督相结合的方式。
在社会资本层面，《办法》明确特许经营者取得的特许经营权受法律保护，任何单位或者个人不得违反法律法规和本办法规定，收回和限制特许经营者的特许经营权，不得干涉特许经营者根据法律法规规定和特许经营协议开展的经营活动。
五、《办法》亮点（一）特许经营期限《办法》第六条中规定，基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。
对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。