中央与地方的关系

第十四章

中央与地方的关系（二）

南开大学政治学系教授朱光磊

2003年3月

根据宪法的规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。中央和地方的关系中央与一般行政地方的关系

中央与自治地方的关系民族区域自治地方特别行政区

实行社会主义制度

实行

资本

主义

制度

第一节

中央——省政府过程

•一、省制沿革

•二、省政治权力结构

•三、中央和省的政治关系•四、中国省政府过程的主要特点•五、省际关系

一、省制沿革

•在自元朝以来的大部分时间中，“省”（含“行省”）是中国地方政府的最高一级，是中央之下分治国土的第一级固定的行政区域。

•元朝设“行中书省”，主要首脑为丞相和平竞；在边疆地区设置有“道”，并在此四化开始对西藏等民族地方行使主权；行省上下，设置有路、州（府）、县。•省也是明朝的地方最高行政机关，设置承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，共同组成省级政权机关，分管行政、司法和军务；省之下设置道、府、县。•清朝光绪年间，省的设置已经达到23个，另有5个将军辖区；西藏和西宁两个办事大臣辖区，以及蒙古地区盟旗等；省设总督或巡抚，或督抚并置，总督掌军事，巡抚掌民政；省之下为府（与直隶州）、县。

•武昌起义之后成立的南京临时政府时期，各省建立了“省军政府”，其下是“军政分府”和传统的县，各地军政体制不一，管理混乱。

•北洋政府时期，地方一般分为省、道、县三级，全国共分22个行省；省设置有省议会，1913年后设置了由总统任免的省“民政长”，设有高等审判厅和高等检察厅作为司法机关。

•南京国民政府基本上是省、县两级制，另有一部分分别为相当于省、县两级的城市；在地方也实行“党治主义”；省政权先后称为“省政府会议”和“省政府委员会”，由各厅厅长所组成，其中省政府主席由国民党中央决定；

•抗战结束后，国民党宣布实行“宪政”，设置了由选举产生，起咨询作用的省参议会；到1948年，全国共有

•新中国成立后，最初设置了华北、东北、中南、华东、西北、西南六个“大行政区”，大区设置人民政府或军政委员会，首脑一般是各大军区的首长、各大中央局的第一书记。大区分辖若干个省和区辖市。

•随着新政治秩序的建立和经济恢复期的结束，1952年11月中央决定将大区的政权机关改称为行政委员会，作为中央人民政府的代表机关。

•1954年4月7日又撤销了大区这一级的设置。在这一背景下，对一些较小的省和一部分当时与省平级的行政公署重新做了划分合井，省成为了地方最高行政建制，直辖于中央。当时全国共有26个省。

•由于民族区域自治制度的建立、实行“一国两制”制度和对省级行政区划的几次重要调整，到1997年重庆成为中央直辖市和港澳回归时为止，中国共有23个省（台湾省的资料暂缺，下同）、5个自治区、4个直辖市和香港澳门两个特别行政区。

•按人口比例而言，当代中国的省一级地方的数目是比较少的。

•在1979年以前，省、自治区和直辖市人民政府（还曾称作为人民委员会），在本地方人民代表大会闭会期间，拥有地方政权的全部权力。

•在“文化大革命”期间，所谓“革命委员会”取代省人民政府掌握了省政权的全部权力。

•1978年以后，省人民政府陆续恢复。

•1979年以后，随着人民代表大会常务委员会的建立，省级人民政府转变为单一的地方国家行政机关和本地人民代表大会及其常务委员会的执行机关。

二、省政治权力结构

（一）省委

（二）省人民代表大会及其常务委员会（三）省政协委员会

（四）省人民政府

（五）省司法机关

（一）省委

•中共省委，是省政治权力结构中的核心，对全省的各项工作实行政治领导。

•根据国家的编制制度，省委一般由委员和候补委员20－40人（按省的大小，下同）组成。

•在省级领导班子层次上，省委常委会有常务委员9－15人组成，其中设书记一人，副书记4－6人。

•中共省的纪律检查委员会一般由35人左右组成，从中选出常委7－9人，其中设书记一人，副书记2－3人。•省委一般设工作部门7－9个，也即惯常的办公厅、组织部、宣传部、统战部、研究室等，其工作性质和具体职权，与中共中央的职能部门没有什么差别。

•为了抵消管理幅度较大所带来的问题，也与还没有完全实现“党政分开”有关，省委通常按工作类型期分为6－10个“口”，成立相应的党委或作为省委派出机关的工作委员会，对有关工作进行归口管理。

•但是，这一层级一般不参与管理具体业务工作，只是主要在与其它“口”的配合、政策的具体化、人事安排等方面，起一种协调和控制作用。

•由于省长（有时还可能再有一位常务副省长）通常兼省委副书记，另有若干副省长进入省委常委会；

•中共省纪委书记、政法委书记和一些重要的“口”的党委（或工委）书记一般为省委常委。•省人大常委会主任和省政协主席也往往由省常委兼任，近年来更有一部分省委书记出任省人大常委会主任。

•所以，整个省委在组织结构上就已经着眼和方便于对全省各项工作的统一领导。

（二）省人民代表大会及其常务委员会•省人民代表大会及其常务委员会是省的地方国

家权力机关，行使四大权力：

–地方立法权；

–地方重大事项的讨论、决定权；

–对其它国家机关工作人员的选举、任免权；

–对其它国家机关工作的监督权这。

•省人大代表依人口多少而定，像人口最多的四川一般为1500名左右，而人口最少的青海省一般为500名左右。•省人大常委会由35－85人组成，设主任一人，副主任2－10人，秘书长一人。

•省人大还设有财经、政法、教科文卫等专门委员会，作为咨询、参谋机构，在拟定、审议议案，调查研究，专项监督等方面发挥一定的作用。

•省人大还有一种特殊的所属机构，——在地区设置的与地区行政公署相匹配的，作为省人大派出机关的地区人大工作组（或联络处等其它称谓）。