美国儿童福利制度

美国儿童福利政策

作者：薛在兴 | 最后更新：2009-7-12

【摘要】本文介绍了美国儿童福利政策的整体框架、特点以及最近所进行的改革。美国的儿童福利具有明显的残补性、分权和立法先行的特点，社会服务也很发达。上个世纪90年代从AFDC向TANF的改革被认为是美国对其《社会保障法》最重要的调整。本文对TANF和AFDC进行了比较，并分析了福利改革的成效和不足。

【关键词】美国；儿童福利；AFDC；TANF

一、美国儿童福利制度的发端

美国的儿童福利政策发轫于1909年白宫儿童会议，迄今已有百年历史。美国儿童福利政策的发展基本上可以分为形成时期、发展时期和改革时期三个不同的时期。形成时期从1909年到1935年。1935年，美国颁布《社会保障法》，该法案将起源于欧洲的社会保险制度、传统的公共救助制度以及新兴的公共健康和福利服务制度结合在一起，命名为“社会保障制度”。，这是社会保障这一概念在世界上首次被提出[1]。美国的《社会保障法》确立了美国社会福利体系的基础，而其中的每个部分都和儿童有或强或弱一定的关联。比如社会保险制度中的失业保险，就为失业家庭中的儿童提供了宝贵的生活来源保障。但其中和儿童福利直接相关的，还是公共援助中的有依赖子女家庭救助（Aid to Families with Dependent Children，简称AFDC）以及公共福利服务中的收养、看护、残疾儿童服务以及单亲家庭服务等。

从1935年到1975年是美国儿童福利的发展时期。这段时期，美国先后通过了一系列儿童福利计划，其中最重要的是1974年国会通过的《儿童虐待预防法案》。该法案建立了儿童虐待与疏忽的全国性标准定义、创设了对疏忽与虐待的调查与通报制度并要求提供通报儿童虐待或疏忽个案者保密与安全保护的措施。另外，除了直接对儿童虐待与疏忽加以仲裁外，该法案更强调以预防的公共教育与倡导的方式，唤起社会大众的注意与防范。美国的儿童福利事业在上个世纪70年代中叶进入鼎盛时期，此后便进入改革阶段。

1975年美国通过《社会保障法》第20条修正案，将过去联邦政府主导儿童福利的行政、规划与决策权，逐渐下放到州、乃至郡政府的手中。1980年国会通过《收养补助与儿童福利改革法案》。美国的儿童福利制度改革目前仍在进行之中，本文则重点讨论美国上个世纪90年代所进行的两项最重要儿童福利制度改革——贫困儿童救助制度改革和儿童虐待防治与家庭收养制度改革，它们分别代表美国在贫困儿童救助和危难儿童服务两个领域的改革，特别是前者更被视为美国儿童福利制度的根本转变。

二、美国儿童福利的总体框架与特色

美国的各项儿童福利都离不开明确的法律规范，透过这些法律规范我们可以从总体上了解美国儿童福利的整体构架。在联邦层次上，根据1990年国会的一项报告，直接跟儿童福利有关的法案就有127项以上，这还不包括一些经费低于100万美元的小项目，或那些专门补助儿童研究、训练或研习班的活动项目[2]。大致上这些福利可分为六大项：收入补助、营养、社会服务、教育和训练、保健和住宅。其中，相关法规数目最多的是

教育和训练，其次为社会服务，保健和收入补助则分居三、四位。美国儿童福利服务的对象以“所有十八岁以下者”占多数，占42.9%；其次是在学学生21.8%。不过，其中营养类的服务受益对象以学前儿童、幼儿、在校学生居多。

卡都兴（A. Kadushin）将美国的儿童福利服务具体分为三类：支持性服务、补充性服务和替代性服务[3]。支持性服务是协助家庭成员运用自己的力量，来减轻亲子间的压力和紧张，主要包括两种类型：一是儿童辅导机构通过对儿童的直接辅导，使儿童对父母的管教有着适当的反应；二是家庭服务机构经由服务来增强父母的能力，使其能适当地扮演亲职角色。此外，儿童福利机构为受虐待与疏忽儿童提供的保护，也属于支持性服务。补充性服务则是指用来补充父母职责和家庭功能的儿童福利服务。主要包括当因家长失业、残疾而造成家庭贫困时，为保证儿童的基本生活所提供的各项措施以及因父母都要工作而无人照料子女的日间托儿和住宅服务等。替代性服务则是儿童保护的最后防线，包括寄养服务、机构式服务和领养服务。在美国，公营和私营的社会服务机构都能够提供家庭寄养服务，但领养服务则必须由非营利机构及其专业人员来执行。美国对领养的条件规定得非常严格，一是必须有重大理由（如亲生父母丧生或严重虐待），二是领养的目的是为了儿童的最大利益，而不是为原生家庭减轻负担或者为领养家庭寻找儿童。

美国儿童福利行政最高领导机构是卫生及人类服务部，但实际负领导责任的却是社会保障署所辖的儿童发展局。在联邦之下，各州大多设有儿童与家庭福利科具体负责管理儿童福利事务。需要特别指出的是，在美国，具体执行儿童福利政策、提供儿童福利服务的大多并非公营的，而是非营利性质的、或者以营利为目的的福利机构。

综观美国的儿童福利，具有以下特点：

第一，具有明显的“残补”特色。因此，美国对儿童福利的定义是：“社会福利中特别以儿童为对象，提供在家庭中或其他社会机构所无法满足需求的一种服务”。美国儿童福利服务的对象亦多为遭遇各种不幸情景的儿童或其家庭，如孤儿、残障儿童、贫困儿童、被虐待或者被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等，针对个别问题需求予以救助、保护、矫正、辅导，或养护等措施，有效改善其所面临的问题。绝大多数美国的儿童福利立法也都以这些儿童为对象，真正没有对象身份背景限制的服务项目只有17项，占13.4%。

第二，立法先行，福利服务严格按照法律规定提供。美国的儿童福利之所以要立法先行，一是因为法律通过的过程就是社会各利益集团博弈的过程，尽可能保证儿童福利政策公正而且不会偏离美国主流价值观；二是因为儿童福利服务经常会和私人权利发生冲突（比如剥夺监护权），立法有利于保证相关政策的贯彻实施；三是儿童福利服务离不开资金支持，这就必须得到国会的批准。

第三，联邦与州分权管理，重视州政府在儿童福利方面的责任与权力。美国儿童福利立法一般是联邦立法规定一般性的规则，各州在不违背联邦立法的前提下制订适用于本州的法案。美国在世界上最早提出“儿童福利”这一概念，现在却是全世界至今未批准联合国《儿童权利公约》仅有的两个国家之一，原因就是《儿童权利公约》禁止对未成年人实行死刑，而美国有的州有死刑法条，联邦不能干涉。

第四，服务项目繁多，尽量满足各类儿童的不同需要。美国的社会服务非常发达，能够为各类儿童提供全面的服务，包括针对一般家庭的心理