我国公共政策执行力的结构分析

62　2008年第7期　总第277期

3本文是2007年国家社会科学规划课题《着力提高公共政策执行力》

(立项批准号:07BZZ024)的阶段性成果。我国公共政策执行力的结构分析

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王学杰

[摘　要]公共政策执行力是具有复杂结构的向量(即具有大小和方向),提高公共政策执行力不仅要提高政策执

行的效率,而且要控制政策执行的方向。我们可以把政策执行力理解成政策执行主体的行动力,而政策

执行主体的行动力又是主体自身结构和政策执行客体、政策执行制度、政策执行资源、政策执行环境等因素的函数。用结构分析的方法观察我国政策执行,能够很好地认识我国政策执行不力的深层原因。

[关键词]公共政策;执行力;结构因素

[中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)07-0062-04 一、公共政策执行力是有复杂结构的向量

公共政策执行力是近年来学术界研究的热点之一。虽然学术界尚末形成对公共政策执行力的统一认识,但是多数学者是从政策执行的“能力”角度来界定公共政策执行力的。如周国雄认为“选择‘政策执行的能力和效力’作为公共政策执行力的基本内涵应当具有研究的可行性,并且也

基本符合学术界对政策执行研究的主导思想。”

[1]笔者不完全同意上述观点。政策执行能力与政策执行力是两个不同的概念,前者强调政策执行者可能发挥的作用,仅仅是实现政策目标的条件;后者强调政策执行过程中沿政策目标指向所形成的力量,即决定政策执行结果是否符合政策目标要求的内在品质。显然政策执行力包含了执

行能力和着力方向两个基本因素,是有复杂结构的向量(有大小和方向的量)而不是标量(只有大小而没有方向的量)。执行能力是基础,执行方向是灵魂。执行能力仅仅具有大小的规定性,而没有包含方向的规定性,而方向恰恰是政策执行力的本质。如果把政策执行力定义为政策执行能力,就抽掉了其中最重要、最具本质性的因素,必然会产生极大的行为误区。实际上政策执行能力强未必政策执行力就高,因为政策执行能力还有是否充分发挥和正确发挥的问题。改革开放以来,各级政府官员执行政策的能力是不断提高的,但是政策执行力却并没有随着执行者能力的提高而同步提高,相反还出现了“上有政策、下有对策”等严重问题,成为中央政令执行不畅的主要原因。因此,提高政策执行力不仅要提高政策执行的能力,更重要的是要确保按照政策目标所规定的方向正确执行政策。

笔者试图从结构分析入手,提出公共政策执行力的一种分析角度。

二、公共政策执行力的构成要素及其相互关系公共政策执行力实质上是政治执行力。美国政治学者弗兰克・J ・古德诺指出:“政治功能与国家意志表达和执行都有关系———与前者的关系是根本的,与后者的关系是

第二位的。”[2]

在我国,党的路线、方针、政策以及人民代表

大会的决议通过法定程序可以上升为国家意志,因此,我国公共政策执行力主要是指执行党的路线、方针、政策和国家的宪法、法律、人大决议以及政府制定的政策法规的行动力。如果对其进行分析,就会发现公共政策执行力具有多要素构成的复杂结构特点:

一是政策执行主体。政策执行主体是指执行政策的机构和人员。为了分析方便,本文把政策执行的机构和人员限定为政府机构和政府官员。政府机构是按照官僚制的基本架构,以稳定的权责关系为运行支撑而形成的庞大系统。一级政府的基本构成元素是官员,由官员构成部门,由部门组成政府,形成了官员———部门———政府的复合结构。政府又分为中央政府和若干层级的地方政府,形成了政府的层次结构。因此,庞大的政府系统是由不同的部门和不同的层级构成的纵横交错的复杂体系。这种复杂的政府结构使得政策执行也成为复杂的过程。中央的政策精神,经过不同层级地方政府和不同政府部门过滤之后,会发生政策走形、扭曲现象,这是各地方、各部门按照自己的意志来“理解”和“执行”政策的必然后果。层级和部门越多,政策的走形和扭曲就越严重。不同的地方和不同的部门之间以及他们与中央政府之间也可能发生利益矛盾,政策执行中就会发生地方、部门之间以及地方、部门与中央政府之间的利益冲突。政策执行的结果往往就取决于中央、地方、部门之间利益的博弈。

但是,无论是哪种政府结构,政策执行归根到底是由政府官员承担。因此,分析公共政策执行主体一定要抓住政府官员这个最活跃的因素。在我国社会转型期,利益多元化的趋势使得政府官员客观上已经成为利益集团的成员或者被利益集团所俘获。他们执行政策的行为明显地受到复杂利益动机的驱动,由具有明显自我利益倾向的官员执行政策,必然会把官员自我利益和官员所代表的集团利益通过种种“合法”和非法的途径渗透到政策执行之中。

二是政策执行客体。政策执行客体是指政策的目标群体和政策所要解决的问题。政策的目标群体,决不是被动地接受政策执行主体施加的作用,而必然会通过种种方式表现出对政策的不同态度。政策目标群体对政策和政策执行主体的理解和认同程度高,就会表现出对政策执行的积极支持和主动配合态度,反之,则会产生抵触甚至对抗的态度。没有政策目标群体中大多数人的支持和配合,政策执行必然会遇到极大困难。政策执行是把政策目标付诸实施的过程,也就是解决政策问题的过程。因此政策问题的性质和结构在客观上制约着政策执行的进程。政策执行中要注意区分发展过程中必然出现的问题和偶然出现的问题,结构良好的问题和结构不良的问题,既要积极主动地解决问题又不能操之过急。因此,政策执行是主体作用于客体的过程,又是客体反作用于主体的过程,公共政策执行力是作用力与反作用力的统一。

政策执行的主体和客体是相互关联的,在一定的条件下可以相互转化。我国政治体制改革和行政体制改革中,政府及其官员是政策执行的主体,同时也是政策的目标群体。这种集主体和客体为一身的双重性质,使得我国政府在执行政策中的角色定位呈现出更加复杂的局面,政治体制改革和行政体制改革因而更加艰难、具有更大的风险。

三是政策执行制度。制度(这里是指人类设计的正式制度)是一套约束人们行为的规则体系,从政策执行的角度来看,制度就是政策执行主体作用于客体的规则,包括政策执行的体制和机制。不同的政策执行体制,政策执行力会表现出不同的特点。在集权体制下,官员的自由裁量权比较小,政策执行变通余地较小,政策执行力更多地表现为上级政府的控制力;在分权体制下,官员的自由裁量权比较大,政策执行变通余地也较大,政策执行力更多地表现为下级政府的创造力。上级政府集权过多,下级政府没有积极性和主动性,政策执行往往表现出机械死板的特点;上级政府分权过度,又可能造成下级政府自由裁量权滥用或者分散主义的倾向。

政策执行制度实质上是政策执行主体应该遵守的行为规则,在政策执行中具有强制性的约束力。无论是政府官员还是政府机构,都必须在制度规定的轨道上活动,都必须对政策执行后果承担责任。合理的政策执行制度会有效地提升政策执行力,不合理的政策执行制度会对政策执行产生消极的影响。因此,制度创新往往成为提升政策执行力的有力杠杆。

四是政策执行资源。资源是政策执行的必要条件。公

共政策执行是一个复杂的运行系统,它必然与外界发生信息和能量的交换,只有不断向政策执行系统注入信息和能量,才能维持它的有效运转。向政策执行系统注入的信息和能量就是政策执行所需要的资源,它主要包括人财物、信息、权威、政治支持等等。高素质的政府官员是政策执行的决定性因素,充足的财力和必要的装备等条件是政策执行的物质保证,信息是政策执行的血液和灵魂,权威是政策执行的主要动力,政治支持是政策执行不可缺少的前提。政策执行的效力在极大程度上是由政策执行主体获取和充分利用各种资源的能力所决定的。

五是政策执行环境。环境是影响事物的各种因素及其相互作用的系统,从政策执行的角度来理解,环境就是指政府赖以生存的行政生态系统。我国行政生态系统的构成是十分复杂的,从广义来看,它包括与政策执行相关的正式制度在内的一切因素,从狭义来看,它主要是指包括意识形态、社会习俗和政治潜规则等与政策执行相关的非正式制度因素。为了研究的方便,本文所指的环境是狭义的。

意识形态和社会习俗的作用是潜移默化的。与社会主流意识和习俗风尚相容的政策执行措施会获得宽松的执行环境,反之则会受到环境的极大制约。政治潜规则往往是挑战正式制度的一种力量,政治潜规则的盛行必然破坏政策执行的正式制度。从这个意义上说,环境也是影响政策执行力发挥作用的重要因素。

公共政策执行力决不是简单地由五大要素构成的静态结构,而是有着复杂运行机制的动态系统。其中,政策执行主体居于主导地位,其他任何要素都是通过政策执行主体才能发挥作用的。政策执行主体与客体是作用与反作用的关系,构成了相互依存的互动关系。政策执行制度为政策执行主体的活动规定了轨道,主体的活动受到制度的强制性约束。政策执行资源是政策执行主体发挥作用的条件,也是注入政策执行系统所必需的动力。政策执行环境是政策执行主体不能脱离的行政生态系统,它以非正式制度的形式对政策执行主体的活动产生潜移默化的影响,同时也是挑战正式制度的一种软约束。

我们可以把政策执行力理解成政策执行主体的行动力,而政策执行主体的行动力又是主体自身结构和政策执行客体、政策执行制度、政策执行资源、政策执行环境等因素的函数(如图1所示)。从这个意义上说,政策执行力的结构分析是以政策执行主体分析为中心的,通过主体与其他因素相互作用的动态分析来描述政策执行力的运行机理

。

图1　公共政策执行力结构模型图