论公共事业民营化改革——以十堰市公交改革为例

论公共事务治理之道
——以“十堰市公交改革”为例摘要:公共事务的治理关乎社会最广大群体的利益,如何有效的进行公共事务的管理是一项意义深重的工作.近年来,我国在公共事务的治理上,一直提倡走市场化的道路,对公共事务进行民营改革.然而在公共事务的治理上,我们选对了道路,走的脚步却弊端甚多.本文以十堰市公交改革为例,浅谈一下公共事务的治理之道. 关键词:公共事务民营化公共利益
2003年,在公共事务民营化口号提出后,温州商人张朝荣买断了湖北十堰市18年的城市公交特许经营权,斥巨资收购了十堰公交所有财产,拉开了国内首例公交民营化改革,2008年4月,在连续四次公交公司司机罢工后,十堰市政府决定收回张朝荣的公交特许经营权.十堰市公共事务民营化以失败告终!
十堰市的公交改革可谓是我国公共事务市场化的典型案例,尽管十堰市的改革是失败的,但是,为我们公共事务的市场化改革提供了借鉴.在这一场改革中,口号喊的很响亮,动作也很大,然而为什么这一场一开始就被看好的改革最终却以失败告终呢?十堰市的公交改革中反应了我国公共事务改革中的一些很显著却被忽略的问题.
针对十堰市的公交改革,学术界有着各种各样的分析,众说纷纭.那么,十堰市的公交改革到底失败到了哪里呢?为什么改革选对了方向,最后还是要失败呢?
一、利益冲突
我们说十堰市的公交民营化是失败的,失败的第一个原因就是利益冲突没有得到合理的解决.
在十堰市的公交改革中有三个利益群体,一个是社会公众,一个是公交公司的承包户——私企,还有一个就是公交公司的员工.在这三个利益群体中，社会公众的利益具有公益性，也就是我们的公共事务的特性；私企是以盈利为目的的，很显然私企的利益带着私人的营利性；而作为公交公司的员工，单从福利工资的角度去考虑，这个利益群体也是私利性质的，这种私利有别于营利性，是基于个体基本的生活保障出发的私利。

在这三个利益群体之外还有一个角色，那就是政府，政府是这个三个利益群体利益的协调者协调者。

为什么说十堰市公交改革失败于利益冲突呢？第一，在案例中，政府承担着
公共物品和公共服务的供给责任，为了满足公众对于公共服务的高质量要求，政府引入了市场的竞争机制，以提高公共事务的办事效率，满足公众。

于是，我们看到了公交公司的民营化。

但是在民营化的过程中，民营化的首要大敌就是民营化的私利性质和公共事务的公益性的冲突，要想使民营化顺利的走下去，就必须处理好这两方面的利益冲突。

十堰市的改革中，从2003年开始，油价上涨，公交的成本增大使得公交公司经营开始处于亏损状态，也就是威胁到了私企的利益，而此时的政府对于公益性质的公共交通事务却采取了不管不问的态度，不得已，本应由政府埋单的公共事务财政亏损由私企买单了！私企的利益受损了，一个以盈利为目的的企业会听之任之吗？当然不会！于是出现了第二个利益冲突，外包的公交公司为了弥补财政的亏损，就采取了降低或者压制职工的工资和福利。

作为公交公司的司机倒霉了，资料显示，外包后的公交公司中的一名司机在一个月上了二十多天的班后，月底只拿到了十几块钱的工资。

在物价飞涨的今天，这可能还不够一个工人一天的饭钱。

于是，司机的利益受到了损伤，司机不乐意了，罢工！司机的罢工不要紧，却引出了这件事的第三个利益冲突，那就是公共事务的最终受益者——公众的利益。

作为公共服务的公交系统，其最终的最本质的目的就是满足社会公众的利益需求，努力实现公益的最大化。

但是，在公交改革的一系列矛盾出现后，最终将这一改革的最终方向改变了，司机的罢工严重影响了公众的出行，公益受损！公交改革没有达到预期的目标，失败！
利益的层层冲突最后总导致了改革的失败，在这一场改革中的一个很重要的角色——政府，是整场改革的倡导者，却直到改革矛盾不可解决的时候才站出来想办法解决。

责任，到底要谁来承担？我们讲公共事务的市场化改革，就必须明白市场化和公益性的区别，这是两个不同方向的利益。

满足了公益性，市场的利益就必然受到损失；满足了市场的利益，公益性就必然得不到充分的满足，影响的是整个社会的利益。

因此，处理好各方面的利益是改革的关键。

作为协调者的政府一定要发挥其本职作用。

首先，要保障公共事务的公益性，改革并不等于改变，一定不能改变了公共事务的本质属性。

其次，对于外包的公交公司利益，依然是公益性的，因为它满足的是公众的利益。

政府要加大对公交公司的财政补贴，不能损害私企的利益，这样才能保障公共事务的公益性，使公益与私利达到一定的均衡。

第三，对于外包后的公交公司职员身份的定位，这个定位关乎公交公司
职员的福利待遇等问题。

作为私企的员工，一切的工作都是为了企业争取更多的利润。

但是作为公共事务的服务者，他们服务的社会大众，而他们也是社会大众的一部分，一定要满足这一个群体的基本利益。

公交公司的外包不等于其职员管理的外包。

政府要对公交公司的职员的福利待遇制定一定的政策进行保障，这样才能激励员工更好的为这个社会服务。

二、责任——权责的明确
在公共事务改革的过程中，我们一直强调权责明确，那么，如何做到权责明确呢？权责要怎么样才能明确呢？
在十堰市的公交改革中凸现了权责不明确的问题，首先，对于政府的权责的明确。

政府是公共服务的提供者，有权利对公共事务进行管理。

在政府和社会之间，政府扮演的角色是代理人，政府收到社会的委托，为社会大众提供良好的服务；在政府和公共事务承包商之间，政府扮演的角色是委托人，将公共服务的生产委托给了市场，从而提高公共服务的质量和效率。

在这两个链条中，政府的角色在不断的转换，相应的权责也在不断的转换。

对于公交民营化，我们暂且说是政府对于代理人这一角色的权责的明确吧！虽然最后失败的改革，但是政府的初衷是正确的。

但是，对于委托人这一角色，政府在将公共服务外包后便一走了之，不再进行监管，很明显是对自身权责的不明确承担。

在公交民营化后，政府没有完善配套的政策支持，没有履行合约的约定，没有协调市场与公益的冲突，没有保障各方面的利益，导致最后改革的失败，政府是失职的！其次，对于承包了公交公司的私企的责任的明确。

人生活在这个社会上，不仅仅要营利，营利只是为了更好的生存，还要有最起码的社会公德，承担一定的社会责任。

商人张朝荣对记者一再强调政府没有兑现自己的承诺，没有实现“公交优先”等承诺。

但是，据了解，商人张朝荣也并未履行合约上的约定对政府缴纳保证金和特许经营费。

在油价上涨带来的资金亏损后，张朝荣采取了削减工人削减工人工资降低福利的措施以达到对自身利益的追求，违背了社会道德。

张朝荣对于公交公司的承包，就要想办法好好的经营，对于职工的管理要合理，而不是单纯的以惩罚为主去达到自己的营利。

企业良性管理的缺失也是公交亏损的一大原因。

对于权责的明确问题，政府首先要做出榜样。

政府是公共服务的生产者和提供者，对于公共服务享有最终的监管权力。

尽管公交公司民营化了，但是不可否
定其本身的公益性质，政府依然是其主导，而不是外包之后的转身走人，这一点政府要明确。

在代理人和委托人之间角色的转换，政府要完成其自身职能的转变，一方面加强对于公交公司的监管，一方面将良好的公交服务提供个社会大众。

对于私企，要承担起良好的企业管理责任，对于公交公司这一特殊的市场化产品，应有着有别于其他产品的经营管理之道，这里边包含着社会道德、社会责任和企业营利的有机结合。

三、对于公共事务市场化的历理解偏差
所谓公共事务就是关乎社会大众的公众事务,公共事务的典型特性就是其公益性,这是公共事务的本质属性.在公共事务的市场化过程中，我们有一个很重要的概念要理解，那就是公共事务的市场化是否等同于一般意义上的市场化？公共事务的市场化是否就是脱离了其本质属性的市场化，即完全的私有化？如果是脱离了其本质属性的市场化，那么公共事务是姓公还是姓私？
公共事务的属性是公有的，公共事务是为了服务社会大众的。

在市场经济充分发展的今天，政府走公共事务的市场化道路，其最终的目的是为了引入市场竞争机制，提高公共事务的办事效率，为社会提供更多更好的公共服务。

那么，我们就不难理解公共事务市场化的真正含义了。

公共事务的市场化其实有别于一般意义上的市场化的一场改革，公共事务的市场化只是为了打破政府一家的垄断，实现服务的效率性和质量性。

也就是说，公共事务市场化后的属性还是姓公的。

任何改变了公共事务属性的改革都是行不通的，改变了公共事务的本质属性，公将不公！
在十堰市的公交改革中，走的道路方向是正确的。

但是，十堰市的公交改革忽略了一个很重要的问题，那就是公共事务的本质属性问题。

十堰市的公交改革中，将十堰市18年公交经营权承包给了商人张朝荣，从此便不管不问，任由其发展生存，实际上是将公交公司的经营管理权由政府一家垄断转变为了私企的一家垄断市场，这就不能从根本上实现公交的改革。

若要在公共事务的管理中引入市场竞争机制，就要从根本上来，那就要真正的实现多方合作，多方竞争，规模经营。

而不是单纯的将公共事务实现一家外包，由一方垄断市场。

这是十堰市公交改革的一个重大缺陷。

四、关于承诺——多方契约的完善和遵守
在十堰市公交改革的案例中，一个很显然的问题就是关于契约的问题。

在政府一方，一口咬定商人张朝荣为遵守承诺上缴合同约定的110万保证金和每年上缴的800万的特许经营费，累计3500万元。

而在记着对张朝荣的采访中，张朝荣说政府没有实现合同上约定的“公交优先”的承诺，广公交公司承担了社会福利，包括老人、残疾人、现役军人免费乘车，学生优惠，总计达7800万，这些福利本是政府的责任，最后却由私企买单了。

另外，在2003年的油价上涨后，政府也没有采取一系列的配套措施去调控市场，维持公交公司的生计，造成公交公司的严重财政亏损，这些亏损最后又加诸到公交公司的司机身上，企业经理人采取了扣除司机的工资福利的方法去减小自身的损失。

先不说是政府和私企谁的错，单从一系列的对话中，我们就看到了这份公交公司民营化的契约的诸多不完善。

政府一方想到的不是公共事务的市场化，不是提高公共事务的办事效率，而是如何甩掉公共事务这个包袱，名义上的公共事务的市场化改革，实际上被演绎为公共事务的完全外包，政府不仅将公共事务的生产市场化，还将公共服务转变为有偿的私人经营，本属于自己的管理责任也完全的甩掉了，这样所谓的公共事务其实已经转变了本质属性。

另外政府在签订了合同后，并没有对合同上的约定进行遵守，转身走人的做法将所有的收益损失风险转让给了私人转让给了社会。

政府对于公交的民营化，只是走了第一步便止步了，仿佛剩下的工作早已不属于自己。

在承包商一方，选择了承包公交公司却没有按照合同上的要求缴纳相应的费用，是对合同的违背。

在企业一方，承包了公交公司后想到最多的还是利润，而没有想到对于契约的遵守。

世上没有免费的午餐，想要营利就要担起自己应担的责任，不缴纳特许经营费是对契约的违背，也是对于自己责任的推脱。

而对于政府和私企的这些对于契约的违背，没有任何的法律约束，造成了最后影响到了社会的公众利益，这是对于社会契约的违背！十堰市的公交改革缺乏相应的监管机制，缺乏法治的监督！
总结
在以十堰市公交改革为案例的公共事务市场化改革中弊端甚多，而我们的公共事务改革还处于探索阶段，这对于我们的改革是经验教训。

十堰市的公交民营化轰轰烈烈的开场，最后却以失败告终，各种原因还是很多的。

出了上述的各方面利益之外，还有很多原因，例如改革的步伐太快，十堰市政府试图通过一步到
位的做法实现公交的市场化，一蹴而就的做法却使得各方面的政策措施都很不到位，必然导致了最后的失败。

改革是个过程，是要兼顾各方各面的因素的，在以后的公共事务改革过程中，我们的政府更应该注重细节问题，毕竟细节决定成败。

此外，任何脱离了本质属性的事务都不再是本身的自己，公共事务的改革一定要注意其性质。

改革不等于改变，一定不能偏离了改革的主题。

作为改革的主导，政府一定要把握好改革的目的和方向，加强属于政府的监管，规范公共事务市场化的改革，从而实现真正意义上的政府为主导的多方合作，真正意义上的公共事务市场化，真正意义上的公私合作。

参考文献：
蔡翔华，《公共事业民营化改革中的政府责任》，万方数据库，2006，（2）黄波，委托代理理论视角下的中国公共服务民营化改革，万方数据库，2010，（2）
许道友，双重管制、不完全契约和公交行业市场化，万方数据库
潘小英，公用事业改革的市场化和民营化之辩，万方数据库，2006，（21）。