分权背景下的政府垂直管理模式和思路

分权背景下的政府垂直管理：模式和思路

沈荣华

【内容提要】垂直管理是当代各国中央政府广泛采用的一种组织形式，可分为实体性和督办性两种模式。在分权背景下，加强中央垂直管理是一种必然选择，也是诸多国家的实践经验。中国在实行垂直管理方面已经取得重要进展，同时也面临着新的问题。进一步优化垂直管理体制，可考虑在职能界定基础上调整垂直管理设置，更多采用督办性垂直管理模式，加强垂直管理的制度建设。

【关键词】政府垂直管理/模式比较/调整思路

在我国，近十多年来一些中央部门相继实行垂直管理，在保证政令畅通、克服地方保护、平衡中央地方关系等方面发挥了重要作用，但也面临着地方政府职能被分割、条块矛盾突出等新的问题，引起了广泛的关注和争议。本文通过对分权背景下中外政府垂直管理的考察分析，就如何调整优化我国垂直管理体制提出一些看法。

一、垂直管理的一个分析框架

垂直管理是各国政府广泛采用的一种组织形式，有各种各样的做法。为了便于考察分析，需要提供一个兼容性的框架，明确垂直管理的概念、类型和理由等基本问题。

1.什么是垂直管理

垂直管理一般是指中央政府部门对其在地方设立的分支机构或派出机构实

行垂直领导的一种组织形式，又称部门垂直管理、中央垂直管理。主要特征有：（1）属于中央政府的一部分。中央部门的分支机构或派出机构（统称垂直管理机构）虽然设在地方，但编制、经费、人事、业务等都由中央部门直接管理，属于中央政府组织的范畴。[1]（2）功能作用是执行中央政府的事务，保证中央政策法律得到有效实施。（3）设置形式灵活多样。可由政府部门设立，也可由部门内设机构设立；可按行政区划设立，也可跨行政区域设立；可设一个管理层级，也可设多个管理层级。

2.垂直管理可分为两种模式：实体性和督办性

垂直管理有各种分类方法，最基本、最实用的方法是根据职能不同进行划分。

中央政府的职能包括专有职能和共有职能。这两种职能的履行方式不同，采取的垂直管理形式也有所差异。一般而言，中央政府的专有职能，如国防外交、宏观经济、邮政、航空、铁路等事务，需要由中央部门及设立的分支机构去执行，实行垂直管理，这种垂直管理无论是职能还是机构，都是实体性的；中央和地方的共有职能，如教育、卫生医疗、就业、环保等事务，需要通过分工合作完成，通常由中央政府制定政策法律，地方政府具体执行，同时中央部门可在地方设立垂直领导的派出机构，督促或监督地方政府执行，这种垂直管理无论是职能还是机构，都是督办性的。据此，笔者认为，可将垂直管理分为实体性和督办性两种基本模式（参见表1）。

（1）实体性垂直管理的特征：适用于中央政府的专有职能；业务部门自上而下组成独立的垂直管理体系，地方政府不设同类业务机构；主要作用是执行中央事务，实施中央决策；按照“中央部门决策、垂直机构执行”的方式运行，与地方政府关系不大，独立性较强。

（2）督办性垂直管理的特征：适用于中央政府的共有职能；中央部门在地方设立垂直管理机构，与地方政府同类业务部门并立；主要作用是通过协作、督促、监督等形式，落实中央决策，协助地方执行，监督地方执法等，不承担实体性事务；按照“中央部门决策、地方部门执行、垂直机构督办”的方式运行，与地方政府联系比较紧密。

3.分权背景下的必然选择

是否实行垂直管理，如何实行垂直管理，都需要有一定的理由和依据。这是政府垂直管理需要明确的基本问题。在笔者看来，无论是中国，还是国外，历史上都不乏垂直管理的先例，但中央政府比较广泛地采用垂直管理，则与中央与地方的分权有着内在联系。一般而言，分权程度越高，就越需要强化垂直管理，这带有一定的规律性。这种联系可从集权和分权下的垂直管理对比中加以说明。

在中央高度集权体制下，中央与地方的职能权限缺乏明确划分，中央政府统管各项事务，集中行使决策权，地方政府主要扮演具体执行者的角色，自主权有限，中央政府与地方政府大体上是一种“决策——执行”的关系。在这种情况下，地方政府必须服从中央，执行中央政府政令，中央政府即使不采用垂直管理体制，

通常也能保持对地方政府的领导、控制和监督。因此，除了事关国家安全、税收、交通等少数部门常常采用垂直管理外，大多数部门不存在实行垂直管理的理由和条件。

在地方合理分权体制下，情况则有所不同，中央与地方之间的职能权限划分比较明确，中央政府和地方政府实行分工合作，各司其职，都有各自负责的专门领域，建有各自的机构体系，各自依法行使管理权限。实践经验表明，这种分权有利于调动地方政府积极性，实现政府管理创新，促进经济社会发展，但也会产生一些负面效应，出现过分强调地方利益、中央控制能力下降、地区间发展差距拉大等问题。在这种情况下，加强中央政府的控制监督能力，保持中央与地方关系的平衡，就显得尤为必要。而垂直管理作为加强中央控制监督能力的一种有效形式，就成为中央政府的一种必然选择，并非权宜之计，也不是偶尔为之，因为“自己的事自己办”总比“自己的事别人办”更加负责、更有效率。因此，在分权背景下，中央部门广泛采用垂直管理带有一定的必然性。

二、国外政府垂直管理的做法和经验

发达国家普遍实行地方分权和自治，中央和地方职能有明确划分，中央政府设有垂直领导的机构体系来履行职能。这里将考察美国、法国、英国和日本等国中央政府垂直管理的实践经验。

1.美国联邦制下的垂直管理

美国是一个联邦制国家，联邦与州并立，各自依法独立行使职权，没有行政隶属关系。联邦政府的专管事务和共管事务，由联邦部门及其分支机构负责执行。联邦部门垂直领导的地方分支机构，一般称地区办事处或分局。其中有的由联邦部门设立，如卫生和公众服务部、劳工部、退伍军人事务部等都设有地区办事机构；有的由部门内设机构或所属机构分设，如农业部有4个司局分别在地方设有分支机构，实行垂直管理；有的由独立机构设立，如美国国家环保局、联邦贸易委员会等（参见表2）。

在模式适用上，对于联邦专管事务，联邦部门采用实体性的垂直管理，如航空管理、证券交易监管、核安全等部门都是独立的垂直管理系统。对于联邦共管事务，联邦部门采用督办性的垂直管理。例如，卫生和公众服务部、教育部、小