我国国家追偿制度的困境与对策

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我国国家追偿制度的困境与对策分析

■陈亚军

谢祥为

陈小凤

国家追偿制度的设立，有利于督促公务人员正确、合法地行使国家权力。但是，由于各种原因，我国现行的国家追偿制度几乎成为一种制度摆设。该制度本身的模糊性严重制约着国家追偿制度的功能。因此，要使国家追偿制度回到正轨，就必须对其重构，在追偿条件、追偿范围、追偿标准、追偿主体、追偿时效等方面进行细化。当然，这有赖于理论界、立法者以及实践部门的三方联动。

[关键词]国家追偿；国家赔偿；追偿责任；行政赔偿[中图分类号]D915．4

[文献标识码]A

[文章编号]1004－518X （2011）04－0181－06

陈亚军（1971—），

女，江西司法警官职业学院讲师，主要研究方向为行政诉讼法；谢祥为（1968—），男，江西司法警官职业学院法律系主任、教授，主要研究方向为行政诉讼法；（江西南昌330013）陈小凤（1967—），

女，南昌市东湖区人民法院审判员，主要研究方向为行政诉讼法。

（江西南昌330006）

自从国家追偿制度被正式确立以来，其作用并没有得到充分的发挥。不但如此，一些完全符合追偿条件的案件并没有启动追偿程序，赔偿费用也未能得到及时的“偿还”。2010年新闻媒体曝光了两起冤案，将河南省商丘市柘城县公安机关推上了风口浪尖，同时也对国家追偿问题提出了挑战：1999年5月，河南省商丘市柘城县老王集乡赵楼村村民赵振晌因故与同村村民赵作海打架后失踪。当地司法机关将赵作海带走调查。经过刑讯逼供后，赵被人民法院以故意杀人罪判处死刑，缓期两年执行。2010年5月，被赵作海“杀死”10多年的赵振晌突然回到村庄。经审核，“罪犯”赵作海被无罪释放。赵获国家赔偿共计65万元。2007年6月，河南柘城村民张振风等因涉嫌入室抢劫、强奸被柘城警方抓获，但公安机关在侦查过程中隐匿了重要证据。2008年11月，商丘市中级人民法院一审判处张振风死刑，缓期两年执行。2010年8月，由于该案的真凶王银光被抓获，张振风等“罪犯”被无罪释放并获国家赔偿11万元。对于上述案件，我们关注的重点不在于冤案是如何形成的，因为这

属于刑事法律研究的范围；同样我们关注的重点也不是对这些冤案如何救济，因为国家赔偿法已经为此设立了具体的计算标准。我们要关注的是两起案件在国家赔偿之后的追偿问题，即涉案的公务人员会被追偿吗？如果会被追偿，相关部门又会按照什么标准进行追偿？从国家追偿制度运行的情况看，提出这些问题并非杞人忧天。事实上，在我国，国家追偿制度已经涉入了一种举步维艰的境地。本文试图对我国国家追偿制度的现状、原因进行具体分析，并提出一些完善该制度的建议，希冀对国家追偿制度的正常运作有所裨益。

一、现状：国家追偿制度之异化

国家之所以设立追偿制度，一方面是督促公务人员积极、

合法、及时行使国家权力，抑制公务人员的个人因素在公务活动中的副作用；另一方面是通过追偿国家赔偿费用，对违法的公务人员进行惩戒。但自从国家追偿制度“入法”以来，其运行情况就一直处于不正常的状态，与立法机关的良好愿望相距甚远，表现在：

第一，赔偿数额与追偿数额的巨大反差使国家赔偿

JIANGXI 江西社会科学

江西社会科学2011．4

法中的追偿条款几乎成为“休眠条款”。

自国家赔偿法确立追偿制度以来，国家赔偿义务机关向其工作人员追偿赔偿费用的案件屈指可数，追偿制度并没有得到切实的执行。据财政部官员对26个省（市、区）各级财政部门的调查，2002年至2004年，我国向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政核拨的赔偿费用总额的3%。湖南省2002－2004年核拨赔偿费用1109万多元，追偿仅29万多元，追偿率2．64%。黑龙江省发生61起国家赔偿案件中，只有1起得到追偿，核拨的447．9万元赔偿费中，只追偿了9．4万元，占核拨赔偿费用总额的2．1%。[1]江苏省在《国家赔偿法》最初实施的10年间，各级法院共受理国家赔偿案件565起，其中依法决定赔偿的130起，赔偿金额346万元已向赔偿请求人全额兑付。然而，在已经赔偿的案件中，启动了追偿程序的案件只有1起，占0．7%。重庆市的追偿制度落实情况也不是令人乐观。据重庆市财政局副局长介绍，自2001年以来，市财政局与市政府法制办根据42个行政执法机关提供的书面资料统计，市公安局、市质量技术监督局、市司法局等4个单位发生行政赔偿案件32起，赔偿金额90万元。在2001年至2005年，由市财政局审核的6起行政赔偿案中，拨付的赔偿费用16．05万元已全部到位。然而，在这6起案件中，没有一起追究当事人的赔偿责任。因此在有些地方，追偿赔偿费用数额甚至为零。法律条款基本上衍变成“休眠条款”。

第二，赔偿义务机关往往以其他责任代替追偿责任使追偿责任失去了其独立性。

“追偿责任依赖于国家赔偿责任而存在，是行政机关工作人员的个人责任，这种责任在法律上不具备民事责任的性质，也不是行政处分，而是一种独立的责任。”[2]（P153）因此，追偿权的行使，“并不妨碍国家对于公务员以其违反职务为由，追究其他责任。”[3]（P253）也就是说，追偿责任是在民事责任、刑事责任以及行政责任之外独立存在的一种责任形式。事实上，无论是在责任主体、责任成因抑或归责原则等方面，追偿责任都不同于其他责任。《国家赔偿法》对此也进行了明确，规定“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”同时，“对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”然而，在实践中，赔偿义务机关往往以民事责任、刑事责任以及行政责任代替追偿责任。当国家机关工作人员承担了上述责任后，国家机关一般都对其实行追偿责任的豁免。这种做法实际上湮没了追偿责任与其他责任的界限，使追偿责任失去了其应有的独立性，使国家赔偿费用无法追回。无论是早些时候发生的湖北佘祥林案还是2010年的赵振海案，国家赔偿费用已经全部拨付到位，但对有关责任人员的追偿却始终未能进行。虽然我们不能武断地认为这些案件最终不会启动追偿程序，但同样也无法完全排除相关机关以其他责任代替追偿责任的可能性，至少从目前的情况看，国家机关对相关责任人追偿国家赔偿费用的可能性不大。

第三，刑事审判领域审判委员会制度的存在使追偿责任被合法转嫁。

按照《人民法院组织法》第10条的规定，各级人民法院设立审判委员会(以下简称审委会)，对重大或者疑难案件以及其他有关审判工作问题进行讨论。但是，无论是相关法律抑或法院系统设立的错案追究制度，都没有规定审委会讨论的案件发生错误时该追究何人的责任，从而导致追究审委会集体责任或者个人责任在实践中都无法操作。实际上，当审委会讨论的案件出现错误时的责任追究往往是不了了之。基于这些漏洞的存在，不管案件是否属于疑难案件，承办法官都将其推向审判委员会，积极“理智”地转嫁错案风险。然而，有些错案的源头却是承办法官，他（她）们对案件作出的倾向性介绍在一定程度上可以误导审委会成员，使审委会的决定朝有利于自己的方向发展。也就是说，承办法官的决定在一定程度上就等于审委会的决定。由于穿上了审委会决定的合法外衣，承办法官即使作出了错误决定，我们也很难对其进行问责。然而，现实的问题是，经审委会讨论决定的案件发生错误，并造成了当事人权益损害，国家同样要承担赔偿责任。因为我国国家赔偿的归责原则实行的是违法原则和结果原则，只要国家机关行使权力违法，造成了他人合法权益的损害，就应当承担责任，而不必区分侵权主体是合议制主体还是独庭制主体。但是国家赔偿之后的追偿却成问题，根据现行法律规定，我们既不能追究审委会成员的责任，同时也无法向承办法官追究责任。因此，审委会决定案件的做法在一定程度上成了法官逃避错案追究风险的“制度保护伞”。[4]国家追偿制度在刑事审判领域基本上成为一种制度摆设。

二、原因：国家追偿制度之缺漏

从十几年的运行情况来看，我国目前的国家追偿制度已经陷入了非常尴尬的境地。虽然全国人大常委会

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