协同治理：区域公共政策执行困境的破解之道-精品文档

协同治理：区域公共政策执行困境的破解之道

在目前社会转型过程中，很多区域公共问题的产生都是由于当前中国府际关系失调所导致的区域公共政策在执行过程中出现偏差的结果。区域公共政策在执行时出现的偏差，脱离了政策的初始目标，无法起到政策应有的作用。目前中国存在的行政区划造成的“条块分割”，使得各地方政府在执行公共政策时，大多缺乏对区域整体利益的考虑，而一味地追求自身利益的最大化，有时甚至会损害到区域的整体利益，从而阻碍了区域的进一步发展，进而影响到整个中国经济社会的发展。如果区域公共政策执行中出现的困境让政策偏离目标，则在一定程度上会削弱政策的权威性，从而导致政府信任危机的出现以至损害政府形象。为解决区域公共政策的执行困境，实现中国区域的协调发展，转向协同治理的范式成为一种必然选择。因此，探讨如何在地方政府间形成一种协同发展的理念，开展以共赢为目标的合作，确保区域公共政策的有效执行，落实区域公共政策目标，对于促进区域协调发展，具有很强的现实性要求。

一、协同治理理论的内涵阐释

源于协同学与治理理论相结合的协同治理理论，其内涵涉及协同学和治理理论的相关主张。赫尔曼?哈肯认为协同学（Synergistics）即“协同合作之学”，协同（Synergy）指的是“系统的各部分之间互相协作而产生的整体效应或集体效

应”[1]何谓治理？全球治理委员会将治理定义为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的赚多方式的总和。”[2]治理理论的核心特征主要包括：治理主体的多元化；治理方式的多样性；治理过程的合作性；治理机制的网络化。可以说，治理理论倡导的是一种多元主体的合作共治。

何谓协同治理？李辉，任晓春（2010）认为协同治理是指“处于同一治理网络中的多元主体间通过协调合作，形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构，以促进公共利益的实现”。[3]

基于“协同理论”+“治理理论”的视角，协同治理的内涵主要包含“治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性”[4]等方面。

协同治理理论重视网络关系结构的整合，从而可以提升治理结构的有机性；重视协作互动机制的整合，从而可以遏制权力系统的封闭性；强调多元主体之间是平等合作的关系，从而可以推动多元主体的参与。协同治理，尤其注重协同、协作意识的培育。因此，针对区域公共政策执行问题，在协同治理下，各执行主体之间需要建立协同意识，通过互动合作，实现目标的互支持，实现各方利益的有效融合。以沟通合作、平等协商的互动方式，破解公共政策执行的困境，保障区域公共政策的有效执行。

二、区域公共政策执行困境出现的原因分析

区域公共政策是指“中央或地方政府制定的，旨在解决区域社会公共问题、维护与协调区域公共利益的政策和措施。”[5]区域公共政策执行困境往往是指区域公共政策执行过程中出现的种种偏差行为。

区域公共问题往往跨越部门边界，而且一般情况下，都会比较复杂，绝非单一部门机构所能解决。区域公共政策就是为促进区域经济与社会协调发展所需要的一系列制度安排，因此，区域公共政策具有多元目标取向，区域公共政策的执行的效果如何，依赖各执行主体之间相互协作的程度。

由于受多种因素共同作用的影响，区域公共政策在执行的过程中容易出现偏差现象，从而出现执行困境。从协同治理理论的角度来分析，区域公共政策执行陷入困境，很大程度上是由于政策执行主体之间缺乏协同行为而造成的。

（一）区域间协作的利益补偿机制的缺位

区域公共政策往往涉及多方面的政策效益，在利益出现冲突的时候，不同政策执行主体之间便会选取最有利于自身利益的政策执行方式，因此在利益驱使下，容易出现政策执行困境。在区域内地方政府的合作中，在缺乏利益共享体制的条件下，各地方政府作为区域公共政策执行主体，也是一个理性的经济人，往往不会考虑区域发展的整体性与全局性，而是一味地追求本地区利益的最大化，这种地方政府“本位主义”，也就成了区域公共政策有效执行的最大障碍。区域内各地区利益的分化，致使各执行

主体之间难以沟通和协调。

（二）区域公共政策执行缺乏非正式规则的约束

区域公共政策作为一种公共产品，是集体选择的结果，因此，区域公共政策的执行就是一种集体行动。只有建立约束性的规范，才能有效影响各执行主体的集体选择和行动的态度。约束区域公共政策执行的行为，除了正式规则之外，还有非正式规则。区域公共政策执行问题往往涉及多方利益，需要区域共同体成员的广泛参与，从而促进去与公共利益的实现和集体目标的达成。作为一项以共同收益为目的的集体行动，在缺乏非正式规则约束的前提下，区域公共政策执行过程中极易出现集体行动的困境。

（三）区域协作制度化程度较低

区域公共政策执行存在的偏差，在很大程度上是由于缺乏有效的制度机制和法律体系来调控地方行为。在中国目前的行政区划下，区域内缺乏一致性的规则，没有规范区域合作和一体化的统一法规，成为阻碍区域公共政策有效实施的原因。同时，区域内地方政府间的区域合作制度化程度相对较低，缺乏对区域公共政策执行主体行为的约束，从而影响到区域公共政策目标的实现。

（四）区域间信息共享机制的不健全

目前中国存在的行政区划形成的相对独立的行动空间，影响着信息的传递。针对区域公共政策的执行问题，要促进各执行主体协作的实现，就需要在各主体之间实现信息的共享。然而，目

前区域内信息共享机制的不健全，造成了政府间信息的不对称，导致各地方政府之间在政策执行问题上难以开展深入的交流与

合作。在缺乏交流的情况下，各执行主体在执行区域公共政策时，就会以本地区的利益为出发点，执行方案往往缺乏区域整体性考虑，看待问题多是孤立于局部范围。三、区域公共政策执行困境解决的难点诠析

区域公共政策的产生，是为了有效解决存在的区域公共问题。“相比于传统的公共问题而言，区域公共问题有着高度渗透性和不可分割性的特点，”[6]导致了区域公共政策执行困境解决的难点所在：

（一）区域公共问题的高度渗透性导致的政策执行的责任困境

区域公共问题涉及的领域往往是与所涵盖区域内广大民众

的切身利益相关，且区域公共问题在区域内具有极强的渗透能力，而目前我国刚性的行政区划，导致各地方政府会基于其狭隘的“局部利益”的保护，从而造成政策执行时责任的互相推诿，互相搪塞，使区域公共政策执行陷入“囚徒博弈”的困境。其结果就是出现区域公共政策执行偏差问题，，不仅仅导致政府形象受损，更会使公共利益受损。

（二）区域公共问题的不可分割性导致的政策执行的协调困境

区域公共问题的不可分割性表现在区域公共问题本身是一