非经营性国有资产使用权研究

非经营性国有资产使用权研究

我国国有资产根据性质和用途可为经营性国有资产和非经营性国有资产。狭义的非经营性国有资产是指不直接参与生产和流通过程，国家机关法人、事业单位法人占有、使用的，并为完成国家行政管理和公共事业任务，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种非营利性经济资源的总称。它是机关法人和事业单位法人正常运转的物质基石，其份额占国有净资产总额的三分之一以上，达八万多亿元。现实中，非经营性国有资产流失严重,但我国至今还没有非经营性国有资产制度的国家法律层面上的立法，如何构建有效的非经营性国有资产法律保护机制是摆在学者面前的一项重大研究课题。

为了从法律层面上解决非经营性国有资产流失的问题，有必要从物权法的理论基础到制度构建对非经营性国有资产的法律保护机制进行系统的研究。催生本文研究的动因在于，目前有关非经营性国有资产管理体制的研究成果主要集中在经济学和行政学的研究领域，而法学领域的研究成果绝大多是从行政法学关于制定公物法的视角研究。受到研究路径、研究方法和研究内容等方面的局限，现有的研究成果难以为我国非经营性国有资产的监控机制提供强有力的理论支持，进而使目前的立法无法为有效地解决非经营性国有资产流失的问题提供充分的法律依据。本文从私法视角对非经营性国有资产的法律保护机制进行理性思考，从物权法维度剖析非经营性国有资产制度改革的法律途径，通过以非经营性国有资产为客体创立一个新型的用益物权-----“非经营性国有资产使用权”为立论，从非经营性国有资产的现状和问题、设立非经营性国有资产使用权的必要性和可行性、非经营性国有资产使用权的法律要素和法律保护等四个方面进行全面而系统的研究，旨在为解决非经营性国资产流失的问题提供一定的理论支撑，开辟一条新的非经营性国有资产法律保护机制的探索路径。

全文分为四个部分，现简述如下：第一，关于非经营性国有资产的现状与问题。首先，界定国有资产的内涵，根据国有资产的性质和用途，将国有资产分为经营性国有资产和非经营性国有资产两大类。前者包括国有公司的经营性国有资产和资源性国有资产；后者包括公用性非经营性国有资产和狭义的非经营性国有资产，本文所称的非经营性国有资产是狭义性的非经营性国有资产，特指国家机关法人和事业单位法人占有和使用的非经营性国有资产。通过分析非经营性国有

资产的价值和功能，并对之与经营性国有资产的共性和个性进行比较分析，说明非经营性国有资产具有广泛的渗透性，它是国家政治、文化和经济正常运行的物质保障，承载着为社会提供公共产品和准公共产品的历史使命。

非经营性国有资产与经营性国有资产本质都是一种财产，财产归属与利用的天然分离是它们的共同特征，也是构建其法律保护机制的共同切入点和关键点。其次，通过归类、列举“三公”经费的挥霍浪费，资产配置不均，资产闲置与废弃，楼堂馆所的违规建造，等等各类资产流失的现象，说明非经营性国有资产存在制度性流失的现状及其原因。最后，通过分析非经营性国有资产管理模式改革的“上海模式”、“广东南海模式”和“南宁模式”，并参照一些欧美国家的一些公产管理体制，结合非经营性国有资产管理的“公共财政”、“公共产品”和“产权理论”的理论学说，认为非经营性国有资产制度改革的关键不在于行政事业单位的内部自我改革，而在于完善其法律保护机制。第二，关于设立非经营性国有资产使用权的必要性和可行性。

首先，剖析现行非经营性国有资产法律保护机制的缺陷，指出现行调整非经营性国有资产的法律规范，立法层次较低，完全由行政法调整存在着固有的弊病，缺乏相应的民事责任追究机制。在公私法交融参透的趋势下，非经营性国有资产本质是一种财产，其利用关系是一种混合性的法律关系，财产问题应当首先由财产法解决，据此，物权法调整非经营性国有资产制度具有正当性。在公有制下，物权法规定国家所有权制度是不可或缺的，但多层次的委托代理关系削弱了它的功能。物权法第53条和第54条模糊非经营性国有资产利用权利的性质，也混淆了公权力与财产权之间的界限，因此，物权法确认一种新型用益物权----“非经营性国有资产使用权”，是十分必要的。

其次，国家机关法人和事业单位法人占有和使用非经营性国有资产，具有实际管领和直接支配财产的权利内容，本质是一种排他性的物权，又基于非经营性国有资产客观上具有财产归属和利用的天然分离，此与用益物权的功能和本质并无二致，物权法确认非经营性国有资产使用权具有理论和实践上的可行性，且与物权基本原则并无冲突。最后，说明非经营性国有资产使用权与物权体系的协调和衔接问题是一个重大的理论系统工程，尚须深入的研究探讨。但是，“法律的生命在于生活，而是不在于逻辑”，在物权法定原则缓和的立法态势下，物权法

第117条规定了设立用益物权类型的一般条款，为确认非经营性国有资产使用权提供了立法依据。第三，关于非经营性国有资产使用权的法律要素。

本部分从主体、客体和内容剖析非经营性国有资产使用权的法律要素。首先，说明非经营性国有资产使用权通过行政审批而设立，因国家机关法人和事业单位法人被依法撤销而终止，并以会计报表的登记注册为其物权的公示方式。通过对人格在大陆法系中的演变，阐述法人人格的取得决定于能否将团体与其成员在权利义务上作出独立的区分，取决于团体是否作为一个整体承载权利义务。财产只能以团体开展事业目的和营业目的的物质条件，而不是法人人格取得的必要条件。

说明法人人格是由国家法律赋予，其独立性与财产多少没有牵连，说明非经营性国有资产使用权在主体的界定上有其特殊性。本文认为，在全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会设立非经营性国有

资产监督管理委员会，作为国家所有权的行使主体，国家机关法人和事业单位法人为其使用权主体。其次，通过列举非经营性国有资产的各种表现形式，说明非经营性国有资产使用权的客体。基于非经营性国有资产的客体为集合物，从集合物在大陆法系各国物权法的立法沿革，说明在“物权二元结构论”首倡的“一定的财产利益”为物权客体的理念下，非经营性国有资产作为事实上的集合物，也可以视为“一物”。

基于“一物”的确定是以社会观念上是否为“一物”作为考察依据，而一物一权原则总是在特定的时空考察物的所有权状态，因此，非经营性国有资产作为集合物，视为“一物”，此与一物一权原则并不相悖。再次，从使用权人享有占有、使用和依法处分的权能，分析使用权人享有的权利。其中，使用的权能表现为使用权人对资产享有一种持续性的、稳定性的和排他性的消费性使用的权利；使用权人与国家所有权人通过法律规定和协议约定界定它们之间的处分权能。此外，以资产管理与预算管理，资产管理与财务管理，实物管理与价值管理相结合的原则，作为使用权人行使权利的限制原则。

最后，说明使用权人遵循的义务有：正当、合理使用资产的义务；特定使用、效益使用和公开使用资产的义务。第四，关于非经营性国有资产使用权的法律保护。首先，认为非经营性国有资产使用权应当由公法和私法综合保护，通过整合公法与私法调整非经营性国有资产使用权的内容，设计公私法的转轨条款，确立