金融机构的监管原理与发展历程系统

金融机构的监管原理与发展历程系统

风险主要通过金融系统传递。银行在国际证券市场上已逐渐成为主导力量，主要的证券等非银行金融机构也已成为国际金融批发市场上的主力，如果其中任何一个出现破产或有几个这样的机构同时受到波及，后果将是灾难性的。国际金融业监管史表明，银行业监督和证券业监管的协调与资本标准的统一是防范金融风险的关键所在。

1995年巴林银行的倒闭引起人们对金融市场稳健性和安全性的高度重视。从那时起，这个议题即成为西方七国领导人每年高峰会上讨论的重点，尤其是如何加强监控国际性金融机构的问题。而这要求银行、证券和保险行业的监管机构通过他们各自的国际组织——巴塞尔银行委员会（Basle Committee）、国际证券委员会（International Organization of Securities Commission，IOSCO）及国际保险监管协会（International Association Of Insurance Supervisors，IAIS）采取一致措施来监控跨国公司。

改变监管方法已成为广泛的共识，但实践证明银行和证券等不同领域的监管者要协调一致还是比较困难的。本文阐述了国际金融监管的原理背景、现状，并探讨未来的发展趋势。

监管的目的

在展开讨论前，先对下面两个问题探讨一番不无裨益。为什么政府监管在金融市场是如此普遍？为什么监管政策对金融机构的组织形式起着重要的作用？对于政府监管金

融市场的理由，被广为接受的有三个：

1. 系统安全——确保金融系统以一个安全和稳健的方式运作，避免由一个公司或一个市场蔓延到其他地方的传染性倒闭风险。

2. 投资者保护——确保金融市场的普通私人客户能得到银行或投资顾问的公平对待，并在这些银行和投资顾问公司倒闭时为其提供相应的保护措施避免其风险损失。

3. 市场完整——确保金融市场在尽可能有效的情况下运作，防止操纵市场并提高市场的流动性，以保护投资者信心。

此外，当监管对象同时涉及国内和国外机构时，监管机构会面临很大的压力。这是由于监管机构需要保持来自不同法域的金融机构之间竞争的公平性，并确保某一国家或来自某一监管背景的公司不会因不同的监管要求而享有不公平的竞争优势。这种考虑就是通常所指的“公平竞技场”（level playing field）的概念。它在建立国际监管标准时具有相当重要的意义，欧盟建立统一监管体系的过程便是典型的例证。

尽管存在共同的目标，但银行和证券公司业务活动的差异使银行和证券的监管直到现在依然是各行其是。毋庸置疑，许多历史上出现在银行和证券监管者之间的问题，与其监管目标和着眼点的差异有着直接的关系。

银行的监管

银行监管的历史源于许多国家为其银行倒闭所付出的经济代价的经历。国际货币基金组织在1996年发表的一份调查报告中证实了在此基础上产生的对银行进行有效监管的必要性。据该报告估算，世界范围内50%以上的国家自1980年后银行业都出现过严重的问题，而其中许多案例造成几十亿美元以上的损失并给实体经济带来严重的影响。因此，保护银行的储户和防范系统性的倒闭风险一直是银行监管者们的双重目标。这就可以解释为什么各国央行在历史上对银行的监管问题总给予高度的关注，特别是在系统安全和支付系统的完整性方面——因为银行在其中发挥着至关重要的作用。

Goodhart（英国着名经济学家，英格兰银行货币政策委员会成员，伦敦经济学院教授——译者注）曾对银行业和系统风险之间的关联有过精确的阐述：

“问题的关键在于银行容易受到挤提的影响，这种影响会使运作良好的银行也陷入困境。一方面，银行资产大部分不容易变现（轻者来说，市场恐慌会使银行资产价格下降）。另一方面由于银行贷款的价值建立在银行拥有的内幕信息上，因而它们不能随意在二级市场转让。换个角度说，银行资产的价值在银行持续经营（going concern basis）时比在银行出现危机时要高，特别是当一家银行倒闭（亏损）时，将（正确地或错误地）使市场人士对其他银行资产的价值重新估量。”

基于这些考虑，银行监管机关所使用的方法主要是围绕抵御银行业务的核心——信

用风险的需要，以及实施储户保护措施（通常以公开认购的储蓄保险基金的形式）而建立的。主要有：

1.严格的市场准入规定，以确保银行的管理是诚信和胜任的。

2.制订资本充足率，以确保银行在其贷款质量恶化时能持续运作。

3.限制贷款的集中度。

4.密切关注关联业务活动的潜在影响，通过限制贷款给关联方及对银行集团采取统一监控措施。

与银行业委员会相关的问题已经影响到他们在执行任务时的风格和手段。银行监管机关的首要任务是通过尽可能确保银行持续经营来保存银行的资产，因而他们非常密切地介入处理问题银行的全过程，这种介入需要尽可能地保密以避免银行危机加剧。这种管理的方法称为“监督”（supervision）并主要用来描述银行监管机关的活动。而“监管者”（regulator）这个词则通常被广泛地用于描述证券监管机关。

除上述因素外，由于银行在早期进行跨国经营时往往通过分行而非在当地直接设立子公司进行，这种现象使银行的主管机关首次认识到进行国际合作和采用统一标准的必

要性。巴塞尔银行监督委员会最早由西方十国集团的财长们在1975年建立，针对的是在监督跨国界银行业务中存在的带有普遍意义的问题。该委员会早期的工作是确保银行在国际市场受制于统一的监管标准以避免监管法规上的冲突。这引出了1988年颁布的《资本衡量及资本标准的国际准则》（International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards），其中首次把8%的比率规定为从事国际性业务银行的法定资本充足标准，而这之后则成了各国银行资本充足率的标准尺度（见表1）。

证券业的监管

和银行监督相比，证券监管的产生与这一领域出现的欺诈及不正当行为等问题有关。例如，美国证券交易委员会（SEC）就是为处理在20年代“牛市”里层出不穷的招股书欺诈事件而建立的，保护投资者一直是SEC的首要监管目标。而1986年英国证券与投资委员会（SIB）的建立就是对80年代初一小撮投资顾问滥用投资者资金问题的反应。同样，香港证券与期货委员会的建立是为防止1987年香港股灾的进一步蔓延。

证券监管者不同的监管目标和着眼点还意味着他们采用了与银行业不同的管理办法。这些办法更多的是关注保护投资者和维持公平交易方面，这意味着证券监管机构把重点放在通过公开手段加强业务守则的执行上，比如使用公开的惩罚和法律手段来促进守法行为。监管（regulation）用于证券主管机关与监督（supervision）用在银行主管机关即反映了他们在方法上的差异。