谈对城中村改造的认识

对“城中村”改造的认识

一、城中村的形成

“城中村”主要指位于城市建成区或边缘区的农村社区，它是城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城市管理体制相对滞后造成的特殊现象。“城中村”长期保留农村建制，其行政设置是村，管理机构是“村委会”，常住人口是村民，村民渐失土地，呈现非农化趋势，以租房、经商等第三产业为生。

“城中村”的形成具体地讲主要包括两个方面的原因：

一方面，我国农村1978年开始实行长期土地承包制度后，计划经济时期城市绝对支配农村的城乡二元体制被打破，市场经济使城市对郊区农村的“指令”或“指导”影响越来越弱，城市已不可能借助行政手段无偿或低偿获得近郊农村土地，而只能通过经济方式与村镇协商。对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城”“乡”双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因。

另一方面，由于长期的计划经济体制形成的一系列问题尚未得到很好解决，城市的隐性失业问题，社会保障问题，学校建设问题等等使城市很难吸纳大量的失地农民进城，故而城市扩张时，往往只占用城郊农村土地资源，而暂无能力将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”几乎成了我国城市通行的农地征用办法，

致使村镇土地转变为建城区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化与现代化。

随着城市用地的扩展，越来越多原在城市郊区的村庄被纳入城区范围。这些被城市用地所包围的村庄随着城市的扩展，从80年代到90年代，在经济上由以农业为主转变到以非农业为主，第三产业与土地收益突出；在空间上由城乡分明向城市用地楔入、城村用地双向扩展到城村用地互相交错、边界模糊；在村的聚落特征上由传统的农村居民点向城市转型成为“城中村”。

二、“城中村”存在的危害

“城中村”虽然在地域上已经成为城市的一部分，但实际上是城市里的“飞地”。这类城市化了的社区依然按照农村管理体制运行，城中村的户籍管理、土地权属、社区经济、组织管理都不能纳入市政管理和服务体系，由此出现以下特征：

1、房屋布局混乱，建筑密度极高，乱批乱建的违法违章建筑层出不穷，在规划上与城市整体极不协调，不仅严重破坏了城市景观，影响市容市貌，而有存在着极大的消防安全隐患，给村民的生命财产安全造成威胁。

2、城中村基础设施配套不足，环卫、城管、公交没有完成覆盖到村镇，无法享有和市区成熟社区一样的公共服务。

3、城中村环境卫生脏乱，是城市中最大的卫生死角。

4、城中村社会治安形势相当严峻，由于利益驱动和管理力度不够，形成许多黑色或灰色产业的经营地带，成了“黄、赌、毒”等社

会丑恶现象的滋生地，给社会治安造成极大的压力。

5、“城中村”是外来流动人口的主要聚集地，以及农民原本的文化素质不高，使城中村人口文化层次偏低，城市文明向农村传播和交融渗透阻力较大，效果不显着，“城中村”的精神文明建设严重滞后于市区。

总的来说，“城中村”的现状存在着许多不容乐观的社会问题，它的存在对城市建设和管理造成了极大的负面影响。

城中村的混乱现状实际上使城市、村集体和村民个人三方的利益都受到了损害。

一方面，由于城区范围土地资源的稀缺性、区位性、固定性，大量存在的“城中村”使城市发展难以获得足够的土地，必须通过征用手段解决，改造开发成本较高，特别是对于超常畸形发展的“饱和型”城中村，要将其吸纳到城市系统中来，不得不付出很高的代价。

另一方面，由于集体土地的限制流转性，“城中村”土地难以实现增值，不利于盘活土地资产，单一的地租经济结构，也制约了村集体经济发展。

此外，由于“城中村”的土地房屋一直没有纳入城市统一规范管理，导致村内违法用地、违法建设现象比较严重，道路无系统，交通用地严重不足，土地资源未能合理有效利用，公共服务地法入村，村民的利益实际上在无形中也是受损的。

城中村还有一个严重的弊端，也是城中村改造阻力比较大的根源，即城中村仍然保留着计划经济时期大农业合作社的特点，集体经

济的分配形式仍然是“大锅饭”的形式———村民按人头平均享受分配，根本不能体现“多劳多得”的公平与合理。由于“大锅饭”的分配形式，容易产生以下问题：

1、产生腐败。村集体资产形式上属于每个村民，但每个人到底占多少份额，说不清道不明，实质上是产权不清。在这样一种产权不清的情况下，很有可能不明不白地养出几个“胖和尚”———村委会干部的腐败问题由此而生。

2、人口失控。只要加入该村户籍，就可以享受村上的一切分配，所以为了能在村集体分到“一杯羹”，城中村都出现了“嫁出的姑娘不出门”的现象。非但如此，姑娘的女婿也要把户口迁进来。原来已“农转非”的人，现在又想方设法“非转农”，甚至外来人口也掏高价买个城中村的户口。这样一来，便造成了城中村人口“只进不出”的人口失控现象。

3、因为体制上的落后，导致了城中村集体经济难以突破发展的“瓶颈”———无法从村子里走出。村子里的走不出去，村子外面的进不来，城中村已经远远地被周围的经济发展抛在了后面。

三、“城中村”改造的基本思路

“城中村”改造就是要变农村社区管理体制为城市社区管理体制，从而把农村土地、居民住宅、公共服务供给以及居民社会身份等方面纳入城市管理范围。总体思路是：承认现有利益格局，着眼治理根本，保护农民利益，以政策和服务承诺换取村民出让土地的所有权。具体必须实现四大角色的转换：一是村民必须向真正意义上的市民转

变，彻底摆脱地缘、血缘纽带，参与社会竞争；二是村落必须向真正意义上的城市社区转变，彻底摆脱农村经济社会管理模式；三是村级集体经济组织必须向真正意义的现代股份制企业转变，彻底消除地缘股、血缘股、等级股，实现同股同权同利，让股权充分流动起来，政企分开、政社分开，使股份公司真正变成市场主体与企业法人；四是村委会必须向真正意义上的社区居民自治组织转变，真正作到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从转制的步骤来说，大体分三步走：第一步是实现两个转变，即农转非和撤村转居；第二步是以政府令的形式，将列入转制范围的集体土地一次性转为国有土地；第三步是按转制后确认土地使用权和房屋所有权的配套规定，对合法的土地使用权人和房屋所有权人核发国有土地使用证和国有房地产证。对取得事法权属证明的土地房产，在缴纳相应的税费后，允许其进入房地产交易市场流通。土地所有权的转变，不仅仅是形式上的转变，更重要的是所有制性质、管理体制的转变。只有进行土地转制，才能彻底打破制约城市化发展的瓶颈，实现城乡一体化融合发展。

四、“城中村”改造的重点

主要是处理好村民的现实利益和根本出路。

（一）必须切实保护农民的既得利益

城中村的改造会触及到农民的切身利益，改变农民久以形成的传统价值观念和生活方式，因而要多为农民着想，做好农民的思想政治工作，尽量减少农民的抵触情绪和由此产生的负面影响。针对城中村村民的思想顾虑，可以采取以下针对性办法：