谈对城中村改造的认识

对“城中村”改造的认识一、城中村的形成“城中村”主要指位于城市建成区或边缘区的农村社区，它是城市化发展过程中，由于城市建设急剧扩张与城市管理体制相对滞后造成的特殊现象。

“城中村”长期保留农村建制，其行政设置是村，管理机构是“村委会”，常住人口是村民，村民渐失土地，呈现非农化趋势，以租房、经商等第三产业为生。

“城中村”的形成具体地讲主要包括两个方面的原因：一方面，我国农村1978年开始实行长期土地承包制度后，计划经济时期城市绝对支配农村的城乡二元体制被打破，市场经济使城市对郊区农村的“指令”或“指导”影响越来越弱，城市已不可能借助行政手段无偿或低偿获得近郊农村土地，而只能通过经济方式与村镇协商。

对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城”“乡”双方并非总能顺利达成一致。

为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是城中村产生的直接原因。

另一方面，由于长期的计划经济体制形成的一系列问题尚未得到很好解决，城市的隐性失业问题，社会保障问题，学校建设问题等等使城市很难吸纳大量的失地农民进城，故而城市扩张时，往往只占用城郊农村土地资源，而暂无能力将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，“只占地，不管人”几乎成了我国城市通行的农地征用办法，致使村镇土地转变为建城区之后，村镇人口、村镇居住聚落仍停留在松散的农村状态，没有同步实现“村民”的城市化与现代化。

随着城市用地的扩展，越来越多原在城市郊区的村庄被纳入城区范围。

这些被城市用地所包围的村庄随着城市的扩展，从80年代到90年代，在经济上由以农业为主转变到以非农业为主，第三产业与土地收益突出；在空间上由城乡分明向城市用地楔入、城村用地双向扩展到城村用地互相交错、边界模糊；在村的聚落特征上由传统的农村居民点向城市转型成为“城中村”。

二、“城中村”存在的危害“城中村”虽然在地域上已经成为城市的一部分，但实际上是城市里的“飞地”。

这类城市化了的社区依然按照农村管理体制运行，城中村的户籍管理、土地权属、社区经济、组织管理都不能纳入市政管理和服务体系，由此出现以下特征：1、房屋布局混乱，建筑密度极高，乱批乱建的违法违章建筑层出不穷，在规划上与城市整体极不协调，不仅严重破坏了城市景观，影响市容市貌，而有存在着极大的消防安全隐患，给村民的生命财产安全造成威胁。

2、城中村基础设施配套不足，环卫、城管、公交没有完成覆盖到村镇，无法享有和市区成熟社区一样的公共服务。

3、城中村环境卫生脏乱，是城市中最大的卫生死角。

4、城中村社会治安形势相当严峻，由于利益驱动和管理力度不够，形成许多黑色或灰色产业的经营地带，成了“黄、赌、毒”等社会丑恶现象的滋生地，给社会治安造成极大的压力。

5、“城中村”是外来流动人口的主要聚集地，以及农民原本的文化素质不高，使城中村人口文化层次偏低，城市文明向农村传播和交融渗透阻力较大，效果不显着，“城中村”的精神文明建设严重滞后于市区。

总的来说，“城中村”的现状存在着许多不容乐观的社会问题，它的存在对城市建设和管理造成了极大的负面影响。

城中村的混乱现状实际上使城市、村集体和村民个人三方的利益都受到了损害。

一方面，由于城区范围土地资源的稀缺性、区位性、固定性，大量存在的“城中村”使城市发展难以获得足够的土地，必须通过征用手段解决，改造开发成本较高，特别是对于超常畸形发展的“饱和型”城中村，要将其吸纳到城市系统中来，不得不付出很高的代价。

另一方面，由于集体土地的限制流转性，“城中村”土地难以实现增值，不利于盘活土地资产，单一的地租经济结构，也制约了村集体经济发展。

此外，由于“城中村”的土地房屋一直没有纳入城市统一规范管理，导致村内违法用地、违法建设现象比较严重，道路无系统，交通用地严重不足，土地资源未能合理有效利用，公共服务地法入村，村民的利益实际上在无形中也是受损的。

城中村还有一个严重的弊端，也是城中村改造阻力比较大的根源，即城中村仍然保留着计划经济时期大农业合作社的特点，集体经济的分配形式仍然是“大锅饭”的形式———村民按人头平均享受分配，根本不能体现“多劳多得”的公平与合理。

由于“大锅饭”的分配形式，容易产生以下问题：1、产生腐败。

村集体资产形式上属于每个村民，但每个人到底占多少份额，说不清道不明，实质上是产权不清。

在这样一种产权不清的情况下，很有可能不明不白地养出几个“胖和尚”———村委会干部的腐败问题由此而生。

2、人口失控。

只要加入该村户籍，就可以享受村上的一切分配，所以为了能在村集体分到“一杯羹”，城中村都出现了“嫁出的姑娘不出门”的现象。

非但如此，姑娘的女婿也要把户口迁进来。

原来已“农转非”的人，现在又想方设法“非转农”，甚至外来人口也掏高价买个城中村的户口。

这样一来，便造成了城中村人口“只进不出”的人口失控现象。

3、因为体制上的落后，导致了城中村集体经济难以突破发展的“瓶颈”———无法从村子里走出。

村子里的走不出去，村子外面的进不来，城中村已经远远地被周围的经济发展抛在了后面。

三、“城中村”改造的基本思路“城中村”改造就是要变农村社区管理体制为城市社区管理体制，从而把农村土地、居民住宅、公共服务供给以及居民社会身份等方面纳入城市管理范围。

总体思路是：承认现有利益格局，着眼治理根本，保护农民利益，以政策和服务承诺换取村民出让土地的所有权。

具体必须实现四大角色的转换：一是村民必须向真正意义上的市民转变，彻底摆脱地缘、血缘纽带，参与社会竞争；二是村落必须向真正意义上的城市社区转变，彻底摆脱农村经济社会管理模式；三是村级集体经济组织必须向真正意义的现代股份制企业转变，彻底消除地缘股、血缘股、等级股，实现同股同权同利，让股权充分流动起来，政企分开、政社分开，使股份公司真正变成市场主体与企业法人；四是村委会必须向真正意义上的社区居民自治组织转变，真正作到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

从转制的步骤来说，大体分三步走：第一步是实现两个转变，即农转非和撤村转居；第二步是以政府令的形式，将列入转制范围的集体土地一次性转为国有土地；第三步是按转制后确认土地使用权和房屋所有权的配套规定，对合法的土地使用权人和房屋所有权人核发国有土地使用证和国有房地产证。

对取得事法权属证明的土地房产，在缴纳相应的税费后，允许其进入房地产交易市场流通。

土地所有权的转变，不仅仅是形式上的转变，更重要的是所有制性质、管理体制的转变。

只有进行土地转制，才能彻底打破制约城市化发展的瓶颈，实现城乡一体化融合发展。

四、“城中村”改造的重点主要是处理好村民的现实利益和根本出路。

（一）必须切实保护农民的既得利益城中村的改造会触及到农民的切身利益，改变农民久以形成的传统价值观念和生活方式，因而要多为农民着想，做好农民的思想政治工作，尽量减少农民的抵触情绪和由此产生的负面影响。

针对城中村村民的思想顾虑，可以采取以下针对性办法：1、集体土地收归国有后，如何确保村民现有租金收入不减少？具体做法：在改变土地所有权后保留农民土地的使用权，农民并不需要象征地一样放弃对土地的使用权，而是可以继续按照原有的使用方式享有土地使用权，每年从地租经济中获取的巨大利益得到法规和政策承认和保护。

2、集体土地转为国有后，如何确保村民土地的保值与升值？具体做法：通过集体土地国有化转制实现土地房屋的合法交易流转，原村集体和村民拥有的房屋市场价值得到显化，这样，原集体土地资产不但不会贬值，而且扩大了增值空间。

另外，对一部分历史遗留问题如一户多宅、一户超面积问题可规定在缴纳一定的费用后可以分情况确认产权。

3、集体土地国有化以后，将来因城市建设需要收回土地使用权时，集体经济来源何在？具体可参照国有房地产的补偿标准给予合理补偿，补偿收入用于村民股份公司在投入资金，让村民享受公司红利益此代替地租分红。

而村民也将从社区重建中享受和市区居民一样的待遇和服务，这也算是对村民的一种交换补偿。

（二）必须为农民安排好生活的出路，解除农民后顾之忧。

一是要建立村民的社会保障机制。

由于政府是以换取了农民的土地来推动城市化的发展，因而政府有责任、有义务承担一部分农民社会保障资金。

对于农民的社会保障，政府应制定一个政策，建立以集体经济为主，政府投入为辅，个人投入为补充的社会保障投入机制。

二是为村民创造就业机会。

因为一无技能二无经验，城中村村民为了谋生，很自然地选择了一条风险最小且收益不菲的“以地生财”的道路。

“土地使他们受惠，但这种受惠对社会、对其本人都具有一定的危害。

对社会来说，危害在于社会的不公正性，从而也形成一种不好的社会风气；而对于他们本人来说，养成了一种享乐主义和不劳而获的心理。

所以，对于城中村村民，政府引导他们就业是最好的办法和出路。

”西安市政府研究室研究员冯武斌分析道。

“在城中村改造时，对村民的就业，必须突破货币安置的旧框框，实施开发性安置。

货币安置不太现实，一来政府本来财政负担沉重，二来补偿标准过低，“农转非”人员无法维持生计，容易引发各种矛盾。

”冯武斌说，“开发性安置应该怎样做？就是政府部门通过政策补偿，比如免费为城中村村民进行劳动技能培训；利用城中村改造产生出来的商机，优先考虑安置经过专门培训的村民就业。

” 冯武斌认为，为有劳动需求的村民提供就业平台是城中村改造后政府面临的当务之急。

他建议，政府应当组织一个专门机构针对村民就业问题进行指导、协调。

四、城中村改造的难点在“城中村”改造的博弈中，存在着三方对弈者：政府、房地产商和“村民”。

“城中村”的最终改造方案，将是这三方利益平衡的合约安排。

政府的担忧是，拆迁过程中的利益冲突会成为社会不稳定的因素，政府自己开发因成本过于高昂难以启动，而给予优惠政策吸引房地产商介入开发，又可能造成房屋过量供给，冲击业已趋近饱和的房地产市场，使目前房地产开发中大量的国有银行贷款无法收回；房地产商的担忧是，此种拆迁开发中的利益矛盾重重，不确定的变数很多，高昂的交易成本会吞没和消散房地产开发的正常收益，政府对楼层高度的管制会使开发最终变得无利可图：“村民”们的担忧是，他们既得的房地产租金收益在开发中得不到保护，而且会损失市中心区域房地产升值前景的好处，他们会以几百年来祖祖辈辈居住在这里为由，对他们的既得利益寸金必争。

在这种情况下，“城中村”改造的真正难点，就是改造的资金从哪里来？据广东省社科院的研究员介绍：“广州市三元里村和石牌村的改造初步预计要130亿元。

如果对广州的138个村进行改造，保守估计至少要两千亿元。

”这么大一笔钱由谁来埋单合适呢？五、关于城中村改造中的建议（一）从经营入手，解决资金瓶颈问题从纯粹开发经营的角度看，要改变“城中村”为人们所诟病的建筑“过密化”和混乱无序状态，无非是开发高度空间来替代低度空间的拥挤。