第2章_行政环境
第二章 行政环境
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3.行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存 在、运行与发展产生影响 4.行政环境因素既包括有形的事物,也包括无形的情势
(三)行政环境的构成
行政环境
(根据各种因素性质上的差异)社会环境
第二章 行政环境
行政环境的含义、基本构成要素
行政环境对行政管理系统的影响
政治、经济和文化、民族、宗教环境对行政管理的 影响
第一节 行政系统与外部环境的互动 分析
一、行政环境问题的提出
行政环境问题是行政生态理论的重要内容
(一)行政生态学的兴起
A. 生态学形成于19世纪末和20世纪初 B. 20世纪50年代后,行政生态学发展
(二)行政环境的含义
行政系统界线:把行政系统从外部环境中分离出 来,又把两者联系在一起,从而使之既相区别, 又彼此关联的中介环节。 行政系统的界线两种功能: 1.抵抗外界环境的干扰
2.过滤
• 行政环境的含义 行政环境是指影响行政系统生存与发展的要素的 总和,它包括外部环境和内部环境(条件)。
内涵:
(3)民族环境对行政管理的影响 (4)宗教环境对行政管理的影响
第四节 创建良好的外部环境
(1)创建良好的经济环境 (2)创建良好的政治环境 (3)创建良好的文化、民族和宗教环境 (4)创建良好的国际社会环境
行政系统和行政环境的关系也可得出如下结论 (1)行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。 (2)行政环境是行政系统施加影响的对象,行政环 境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。 (3)行政系统的活动和行政环境的改变,只能在实 践中取得一致。 行政管理必须适应行政环境,但在适应的同时, 又积极地利用和改造行政环境。
行政管理学第二章行政环境_[全文]
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第二章行政环境行政环境是行政活动的生存、发展空间,同时也是行政活动施加影响的对象。
行政环境与行政活动之间客观上存在的互动关系表明:只有首先适应环境,行政活动才能得以正常开展。
同时,行政活动的开展必然影响、塑造行政环境,使环境沿某种方向、发生某种程度的变化。
了解影响行政活动开展的环境因素,是科学、有效行政的前提,同时也为评估行政行为提供重要的启示。
本章首先阐述了行政环境的基本概念,分析了行政环境的特点及意义,介绍了行政生态学的兴起与发展。
其次,本章重点阐述了行政与政治法律、经济、文化、自然、国际环境之间的交互影响;行政一方面要适应环境的需要而改变自身,另一方面,它还要能动作用、改造环境。
这两方面的问题是世界各国政府所共同面对的问题。
第一节行政环境概述一、行政环境的含义“环境”一词泛指存在于特定空间、对事物或人类活动产生影响的各种因素的综合体。
从生物界到人类社会,生命体的存在与发展受所处环境直接而深刻的影响。
适者生存是普遍法则,与生物界相比,人类凭借自身创造力的施展,使自身对环境适应不再是消极的。
人类在适应环境的同时,也在影响、改善甚至创造环境,在此过程中,人类的生存能力得到了相应的提高,人类在与环境的相互影响中向前发展着。
行政环境是指直接或间接影响、作用于行政系统的各种因素的总和。
影响行政系统运行的因素包括两大部分,一是行政系统之外的环境,如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等;二是行政系统内部环境,如行政体制、职能、领导者、人际氛围等等。
在此,我们着重阐明行政系统与外部环境间的相互影响关系。
随着行政学研究的深入发展,目前对行政环境与行政系统相互作用的研究已发展成为一门学科——行政生态学。
它把行政系统视为生物有机体,把行政环境看作生态环境,借助生态学的有关理论来研究行政问题,给人们提供了许多重要启示。
二、行政环境的特点与分类13></a>.行政环境的特点(1)多样性与复杂性。
第二章 行政环境
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(2)经济环境决定行政系统的性质、目的 和历史使命;
(3)经济基础决定行政系统的变化和发展 方向。
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(三)上层建筑其他方面对行政系统 的作用。
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二、行政环境与行政管理的相互作用。
(一)行政管理与行政环境的平衡 行政生态平衡,主要指行政职能的确 定、行政机构的设置、行政系统运行的机 制和方式等与行政环境相适应,取得改造 行政环境的实际成果,而行政环境也同时 具备了行政管理得以顺利实施的必要条件。 行政管理与行政环境之间的平衡是相对的。
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2、行政环境的基本含义 行政环境是指影响行政系统生存 与发展的要素的总和,它包括外部环 境和内部环境。
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(二)、行政环境的马克思主义 哲学分析
1、环境的改变和人的活动在实践基础上 的一致。 (1)环境是人的活动的基础,环境的改变 引起人的改变。 (2)环境是由人来改变的。 (3)环境的改变和人的活动的一致,只能 被看作是并合理地理解为革命的实践。
公共行政学
Public Administration 主讲:郭德斌 (贵州师范大学历史与政治学院)
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ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
第二章 行政环境
学习目标
主要内容
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学习目标
教学要点
通过学习本章,掌握行政环境的含义、 理解行政系统与行政环境的互动关系,领会 政治、经济、文化、宗教等因素对行政系统 的影响。
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主要内容
一、关于行政环境的理论分析 二、行政环境与行政管理的相互作用 三、行政环境与行政管理影响的具体分析
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行政管理与行政环境之间的相对平衡,有 三个方面的含义: (1)行政管理符合行政环境的基本性质, 首先是符合社会特别是社会制度的性质。 (2)行政管理适应行政环境的现状和发展 水平。 (3)行政管理适应行政环境的发展方向。
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里格斯“棱柱模式理论” 里格斯“棱柱模式理论”的局限性
“棱柱模式理论”强调行政管理的形态取决于所处的 环境,从而犯了“环境决定论”的错误。 “棱柱模式理论”对于社会的分类基本上是以现代化 理论为基础,是一种“西方中心主义”的看法。 “棱柱模式理论”的行政模式归类尚显粗糙,从而影 响了其指导现实研究的能力。
5.宗教环境
宗教制约行政系统的机构设置和职权行使 宗教推动或妨碍行政系统的管理活动
6.自然环境 6.自然环境
地球环境影响人类文明的形成与发展,制约行政管理 的发展模式; 自然资源与国土面积影响各国综合国力的强弱,从而 制约着其行政管理的财力基础与功能发挥; 自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构,从而 制约着其行政管理的部门设置与功能体系; 地理形状影响着国家的民族团结、国家统一与行政管 理稳定状况; 地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。
3.文化环境 3.文化环境
关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响 关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响 关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响 关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的 影响 关于行政道德的观念对行政系统的影响
4.民族环境 4.民族环境
民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机 构设置 民族环境影响着行政体制 民族环境制约行政系统权力的行使 民族环境关系着行政系统的凝聚力大小
3.行政环境的含义 3.行政环境的含义
行政环境是指与行政系统有着直接或间接联系和影响的 各种主客观因素的总和。
外部环境是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统 生存与发展的各种因素或条件的总称。 内部环境是指行政系统界线之内的、直接或间接影响行政系统 生存和发展的各种因素或条件的总称。
行政环境
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(三)关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响
1、行政系统运行方式的人治观念认为,行政系统内
外治理的好坏,关键在人,而不在制度 2、行政系统运行方式的法治观念,又分专制主义的 和民主主义的法治观念
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(四)关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的
影响
1、特殊的人际关系观念
2、普遍的人际关系观念
3、行政道德影响行政系统成员的社会地位
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二、民族环境对行政系统的影响
(一)民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机 构设置
(二)民族环境影响着行政系统的体制
(三)民族环境制约行政系统权力的行使
(四)民族环境关系着行政系统的凝聚力大小
(五)中国的民族环境对政府行政系统的影响
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三、宗教环境对行政系统的影响
接受物质、能量和信息的投入。但不可能接受所有投 入,而必须有所选择,只纳入自身所能接受的部分。 2、行政系统不仅选择外部环境,更要设法改善、 控制外部环境。 行政系统与外部环境是辩证统一的关系。
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(三)宏观环境与微观环境 影响行政系统的外部环境有宏观与微观之分。 宏观环境是指广泛影响整个行政系统的环境。 微观环境是指影响个别行政系统的特定环境。
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第二章 行政环境
一、行政系统与外部环境的互动分析 二、经济和政治环境对行政系统的影响 三、文化、民族和宗教环境对行政系统的影响 四、自然环境和国际社会环境对行政系统的影响 五、创建良好的外部环境
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第一节 行政系统与外部环境 的互动分析
一、行政环境的含义 二、行政环境的构成 三、行政系统与外部环境的互依性
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(五)关于行政道德的观念对行政系统的影响 行政道德是行政系统成员在行政管理过程中所遵 循的调整个人之间、个人与行政系统及社会之间的 关系的行为规范。它不是通过具有强制性的法律、 而是通过社会舆论确立的,它依靠人们的自觉遵守。
2《公共行政学》第2章行政环境
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(3)组织文化的特征。 目前,对组织文化的评价还不可能有 一种可以量化的标准,而仅能通过一个组 织所具有的如下特征予以识别: • ①组织成员的同一性程度。②团队精 神。③对人的关心程度。④组织的一体化 的程度。⑤风险承受程度。⑥民主程度。 ⑦报酬标准。⑧重视结果。⑨控制程度。
案例
• 世界卫生组织每年都对世界主要城市的大气 质量污染情况进行监测评比,沈阳作为一个老污 染城市历来“榜上有名”,1988年还曾进入到世 界十大污染城市第二位。沈阳市属以煤烟型大气 污染为主的城市,全市每年燃煤量达1000万吨, 这些煤炭的60%都是在冬季取暖中烧掉的。为了 使沈阳冬季大气污染严重的情况得到明显改善, 沈阳环保部门从2002年初开始对各种锅炉、窑炉 进行治理,取缔了一批严重冒黑烟的炉窑。 结合上述案例,谈谈你对行政环境与公共行 政之间关系的认识。
五、具体环境与公共行政
1、具体环境的概念与内容 具体环境也叫组织环境,是指具体 而直接地影响和作用于公共组织、行政 行为和组织凝聚力的公共组织的内部与 外部环境的总和。它包括组织文化、组 织结构、组织的规章制度、组织的凝聚 力、管理对象等。
组织环境一般是比较稳定并比较确定的。 公共组织的机构、职权、职能、人员、规章 制度和组织文化等一旦形成,处于比较稳定 状态,不仅不会轻易改变,而且要改变也是 十分困难的。这些管理要素的稳定性保证了 公共行政的有序性。 组织环境的影响和作用涉及到组织的效 率和工作人员的士气。
(3)文化环境与公共行政 文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观 念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的 总合。文化因素渗透到社会系统的各个领域,对 行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影 响不仅是广泛的,而且是深远的。文化环境为公 共行政提供智力支持和精神动力,提供行政价值 观和行为规范。可以讲,有什么样的文化环境就 塑造出什么样的公共行政。适应文化环境的公共 行政能够反过来改善文化环境。 以科学民主为核心的现代文化是现代公共行 政文化的重要内容。 应当特别指出的是,意识形态对公共行政有 指导作用和强制性的作用。
第二章行政环境
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里格斯认为,影响一个国家行政的生态要素是各种各样的,但其 中最主要的有五个要素:经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和 政治构架。 ——经济要素是影响一个国家行政的第一位要素,一个国家的行 政模式,基本上是由该国的经济结构所决定的。 ——社会要素主要是指各种社会组织,有两大类:一类是以血缘 关系为纽带结成的自然团体;一类是以利益关系为纽带结成的人为团 体。 ——沟通网包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的 力量,以及通讯和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段,它 对该国的公共行政也发生重要影响。 ——符号系统指包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整 套政治符号系统。 ——政治构架指政治与行政应是相对分离的,政治是决定政策的 过程,行政是执行政策的过程。
2、经济环境与行政管理的关系
经济环境是行政系统外部环境中最基本的方面,是行政系统赖
以生存和发展的最深层环境。经济环境包括物质技术和经济制 度两个方面。 (1) 物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响 ① 生产力的发展状况决定的行政组织的存亡和性质。 ② 生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。 ③ 生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础。 ④ 人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。 (2) 生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响 ① 基本的生产关系决定着行政组织的性质和变化。 ②具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式(自然 经济、计划经济和市场经济)。
7、行政环境与行政管理的相互关系
(1)行政环境制约和影响行政管理系统及其活 动 (即基础和条件);
——行政环境是行政管理产生、存在和发展的基础 ——行政环境决定行政管理的目标、内容和性质 ——行政环境决定行政管理的方式和方法
第二章 行政环境
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第三节 政治环境
一、政治环境及其构成 (1)广义与狭义的行政政治环境(区别在于是 否包括法律制度); 广义:政治环境包括政治制度和法律制度两个 方面。 狭义:法律应该独立开来。(作者赞同)
第三节 政治环境
(2)政治环境的主要因素(内涵与特点): ① 国家政权组织形式及其实际运行状况 国家政权组织形式:国家权力的排列组合方式——国家权 力在政府横行各部门及纵向各层级间具体划分方式、 互相关系及其制度体现。 ② 政党制度 政党是指在某种政治体系中,通过控制或影响政府决定, 以期取得和行使政治权力的社会组织。 ③ 社会团体发达程度以及社会流通性 社会团体是两个以上的社会成员基于自愿,为实现某种共 同利益要求而结成的一种社会组织。其发展情况体现 该社会的公民结社与自治能力的发达程度。 社会流通性:社会民众参与政治生活的可能性及其程度。
第二章
行政环境
第一节 行政环境的特点与类型
一、环境 环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素
的集合。 二、行政环境 1. 识记: (1)行政环境的含义:处于特定行政系统边 界之外的,能够对该系统的存在、运行与发展 产生直接或间接影响的各种事物和情势的总和。 (2)行政环境的基本属性:复杂性、相关性 与综合性、层次性、动态性
第一节 行政环境的特点与类型
三、行政生态模式 (1)弗雷德· 雷格斯的1961年《行政生态学》行政 生态学模式理论的基本内容: 当今各国社会有三种存在形态:农业社会、工业社 会以及处于二者之间的一个“中间的”或可称之为 “过渡型”的社会形态。 三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程 度及其功能的实现程度。(社会分工) 农业社会:融合型、缺乏明确分工、人情取向; 工业社会:明确细致的分工、专业化程度高,讲求 效率和科学,社会交往普遍主义或者说平等理性;
第二章行政环境
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行 政 环 境
第一节行政环境 概 述
一、行政环境的含义、类型和特点
• 1、环境和行政环境的含义 • (1)环境:围绕某一主体的外部境况。 • (2)行政环境:指直接或间接作用、影响 行政系统的各种要素的总和。 • (3)行政生态学:研究行政环境和行政系 统的相互作用的学科。
行政生态学
• A、形成历史 • a、1936年美国哈佛大学教授高斯发表《美 国社会与公共行政》,提出行政环境与行 政管理之间关系的问题; • b、1961年美国哈佛大学教授里格斯出版 《公共行政生态学》,创立了运用生态方 法研究行政管理的新的学科,成为行政生 态学的代表作。
B、行政生态学的内容:
社会环境的研究;
文化环境的研究; 心理环境的研究; 生理环境的研究。 C 、行政生态学的发展模式:
a、融合型
• 农业社会的行政形态 • 特点: • 经济基础是农业生产力;政治与行政不分,权利 来源于君主;政府与民众很少沟通。 • 行政管理的主要问题: • 维持行政的一致和统一。
2、行政环境的特点
• (1)多样性与复杂性 • (2)广泛性与差异性: • (3)互动性与变易性
3、行政环境的类型
• (1)从总体范围上划分:国际环境;国内环境。 • (2)从内容上划分:自然地理环境;政治法律环境; 物质经济环境;文化教育环境。 • (3)从社会环境层次上划分: • 一般社会环境:对一切社会组织都产生作用的各种素。 • 主要有:政治、法律、经济、科技、教育、文化、人 口、自然资源等。 • 特定社会环境:对行政组织有直接影响的工作环境。 • 团体社会环境:行政组织之外的各种团体对行政组织 产生和影响的因素。
2、经济环境与行政管理
• • • • • • (1)经济环境的含义 指对行政活动有更大影响的各种经济因素的总和。 (2)经济环境对行政系统有着决定性的作用和影响 A、生产关系决定行政的性质。 B、经济体制的变革是推动行政改革的基本动力。 C、生产力与科技水平在一定程度上决定行政发展现 状。 • 行政工作肩负着对经济活动进行有效监控的责任。
第02章 行政管理学之行政环境2
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二、自然环境与行政管理
地球环境影响人类文明的形成与发展,从而制约着各国行政 组织的发展模式。 自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱,从而制约着 其行政组织的财力基础与功能发挥 。 自然资源和环境影响各国经济发展的方向与结构,从而制约 着其行政组织的部门设置与功能体系 。 地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政管理的 稳定状况。 地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。
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五、文化环境与行政管理
主要包括一个国家的思想 道德状况和科学文化状况。 道德状况和科学文化状况。 任何行政系统的活动都受 到一定的文化氛围的制约。 到一定的文化氛围的制约。 任何行政系统的活动都以 一定文化氛围为前提。 一定文化氛围为前提。
六、民族环境与行政管理
(1)民族环境影响政府的民族政策以及相应的行政组
四.行政环境的特点
广泛性
气候、资源、人口、民族,阶级、传统、科技; ;
行 政 环 境
差异性
国家之间、地区之间、部门之间都存在差异性;
复杂性
各要素之间相互交叉,并相互关联,关系复杂;
多变性
万物皆变,行政系统内外部各种要素都在变化;
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五.行政环境的分类
国际环境 国内环境 地域
物质经济环境 政治法律环境 精神文化环境
折射后5行政环境广泛性气候资源人口民族阶级传统科技气候资源人口民族阶级传统科技复杂性各要素之间相互交叉并相互关联关系复杂差异性国家之间地区之间部门之间都存在差异性多变性万物皆变行政系统内外部各种要素都在变化6行政环境按内容社会结构地域影响范围内部外部社会环境自然环境物质经济环境精神文化环境政治法律环境宏观环境微观环境中观环境国际环境国内环境7三行政环境的类型按地域可划分为国际环境和国内环境国际环境
第二章 行政环境
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第二章行政环境一、行政管理的含义与基本属性。
环境是处于特定系统边界之外的一切因素的集合。
行政环境就是处于特定行政系统边界之外的,能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。
行政环境具有以下内涵:1、行政环境是针对具体行政系统而存在的;2、行政环境通过边界与行政系统相区分;3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响;4、行政环境因素既包括有形的事物,也包括无形的情势。
行政环境与行政系统相互作用,共同构成一个更为高级的行政生态系统,而行政环境本身即构成一个与行政系统相并列的有机系统,他具有以下基本属性:1、复杂性。
行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合;2、相关性与综合性。
(一方面构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性;另一方面,与相关性有关的一个行政环境特性是其影响的综合性。
)行政环境影响上的综合性可以看成是环境因素之间相关性特性在与行政系统相互作用过程中的体现。
3、层次性。
在整个环境系统中的地位、相互隶属关系,在对行政系统作用过程中影响的直接或间接程度及其影响规模等方面,行政环境不同因素之间都存在着差异性,或者说存在着层次性。
4、动态性。
行政环境的构成、影响都不是一成不变的,而是呈现出动态性的特性。
二、行政环境的类型。
1、自然行政环境与人造行政环境。
(自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。
人造行政环境=社会环境,是指在人类社会活动中形成与发展起来,且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和。
)2、宏观、中观与微观行政环境。
(宏观行政环境是指能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集合。
中观行政环境是指一个行政系统在组织、空间、时间与运行过程结构上通常都存在着的中间层次,就是这里所谓的中观层次,这一概念具有极强的相对性。
第二章行政环境-第一章行政环境
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6、国际环境对行政管理的影响
国际经济环境总的趋势是:国际分工和国际 交换正朝着高度和深度发展
国际政治环境的主题:和平与发展 国际文化环境:多元文化与相互影响 国际自然环境的现状是:污染和破坏情况令
政府行为、管理方式受到严重 的挑战。
对公务员制度的挑战。
了新的契机。
经济全球化的负面效应
影响中国长期发展和社会稳定的两大威胁,主要来自于两大挑 战:一是对国家安全的挑战,这些挑战属于外部冲击,具有随 机性、不确定性和短期性的特点,不构成长期性的主要矛盾; 二是对人类安全的挑战,来自于中国社会变革与经济转型及各 种内部关系的矛盾与冲突,是最严重的长期的挑战。联合国开 发计划署《人类发展报告》明确提出了人类安全(Human Security)的概念。如果说人类发展(Human Development)是指 人们选择范围的扩大和选择质量的提高,那么人类安全则是指 人们能够安全而自由地实现这些选择。在中国,人类不安全已 经非常严重,主要表现在如下方面:
期的一种行政模式。
6、行政系统与外部环境相互作用 的基本形式
输入——转换——输出。
输入是外部环境对行政系统的要求、支持、反对。当 外部环境对行政系统的要求、支持和反对等各种信息 进入行政系统后,就会引起行政变化,甚至产生和改 变行政的部分功能。
转换是政府根据外部环境输入的各种信息,对政府内 部包括功能、组织建设、活动方式、行政体制等进行 调整,改变和修定的活动,使之与外部环境更加和谐 与协调,以取得外部环境更大的支持。转换是一个关 键环节。
第二章 行政管理 行政环境
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3.行政环境的特点
(1)广泛性。行政环境是行政系统赖以存在和发展
的外部要素的总和。因此,凡是作用于行政系统 的外部条件和要素,都属于行政环境的范畴。从 地形分布、山川河流,到气候特征、自然资源; 从人口数量、民族状况,到阶级状况、历史传统; 从文化教育、科学技术,到社会制度、经济状况, 乃至人际关系、道德水准等,十分广泛。 (2)复杂性。行政环境是一个复杂的开放系统,它 对行政管理的影响与作用不仅是广泛的,更重要 的是在此基础上体现出来的复杂性。行政环境的 各种条件和要素本身,以及这些条件、要素之间 构成纵横交错的复杂关系。
1.自然环境
自然环境是指围绕行政管理活动的各种自然物 质和能量的总和。自然环境是行政管理活动最基本 的物质前提,是行政活动的空间和工作范围。与行 政活动关系较为密切的自然环境因素主要有地理状 况、人口分布、人工生态系统等。 自然环境与行政管理有着密切的关系 自然环境对社会物质资料的生产是不可缺少的条件。 自然环境必然给社会生产和生活以一定的影响。 行政管理改变着人类赖以生存的自然环境。
新奥尔良,诗意转眼变灾难
2.经济环境
经济环境包括物质技术和经济制度两个方面, 也就是生产力和生产关系。经济环境是社会 环境中最基本的因素,社会的经济基础决定 上层建筑的性质,它对国家行政管理的性质 和原则及其活动方式具有决定性的作用。 物质技术——生产力 经济制度——生产关系
3.政治环境
政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。 政治环境对行政管理具有直接的制约作用。 国家政权制度 政治制度 政党制度
行政环境即政府管理的环境,是指围绕行政活动和 行政现象,能直接或间接作用和影响行政活动的各 种客观因素的总和。 行政环境有物质的,如自然界;有精神的,如反映 公共行政活动中人的思想与能力;有有形的,如地 理位置和气候;有无形的,如道德和价值观;有自 然界的,如土地面积、资源和物产;有社会界的, 如教育素质、政治体制和经济体制;有范围小的, 如人员交往中的行为或心理特征;有范围大的,如 国情或者国际形势。总之,凡是作用于行政系统、 并为行政系统反作用所影响的条件和因素,都可能 属于行政环境的范围。
第04课时-第二章行政环境-学习目标-行政环境的特点与类型
![第04课时-第二章行政环境-学习目标-行政环境的特点与类型](https://img.taocdn.com/s3/m/b7f306828762caaedd33d485.png)
第二章行政环境第一部分学习目标行政环境的学习目标是使学生了解行政管理的环境适应性,行政管理是一种管理行为和管理过程,它是在一定的自然的、历史的和社会的环境下产生的,是受行政环境影响和制约的。
行政环境有其独立的特征,行政环境的不同决定和影响行政管理的差异性。
使学生通过本章的学习,学会从行政环境的角度去理解行政管理的产生和特征,使行政管理适应行政环境的要求,并为特定的行政环境服务。
行政管理系统作为一个开放的系统,它必须要与其特定的环节交换信息和能量。
或者说,任何一种行政管理系统总是在一定的环境下生存和发展的,离开了特定的环境,行政管理活动就无法展开。
因此,在研究行政管理学时,首先我们有必要讨论一下行政管理的环境,分析行政管理环境的特点与类型,以及经济、政治、文化等不同的行政环境对行政管理的不同影响作用。
经济体制的改革:改革是改变同生产不相适应的各方面和环节。
政治体制的改革:改革同经济基础不相适应的上层建筑的各方面和环节。
改革始于十一届三中全会。
十一届三中全会始于1978年底1979年初,十一届三中全会重新确认了我国的主要矛盾,不再是阶级矛盾,而是人们日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾,要解决这个矛盾只能是发展生产,因此当时有一句话就是“把全党全国工作重点都转到经济建设上来”。
十一届三中全会以后改革进入农村改革阶段,在1979年到1983年这段时间里,农村实行家庭联产承包责任制,使经济体制改革带来了农村经济的发展。
农村的经济富了,必然带来改革的发展,因此改革进入了第二阶段城市体制改革,时间大约从1984年到1986年。
1984年招开了十二届三中全会,公布了城市体制改革的决定。
城市改革的中心是搞活企业,而要搞活企业要解决两个问题,一个是企业和市场的关系,一个是企业和市长的关系。
企业要发展就要有良好的市场环境,要发展就要处理好和政府之间的关系,因此城市体制改革的关键就引起了政治体制改革的任务的提出,所以政企分开就成为改革的进一步发展的一个关键,因此就进入了政治体制改革的环节。
第二章 行政环境
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讨论:
某乡地处大别山区,森林资源丰富,农作物种植面 积较少,农民吃饭问题一直没能很好地解决。为解 决这一难题,乡领导决定伐林造田。两年之后,大 部分森林被砍伐,代之以层层梯田。不幸的是,一 场罕见的暴雨把新修的梯田大部分冲毁,造成严重 的经济损失。后来该乡多次修复梯田又多次被洪水 冲毁。使得该乡成为当地有名的贫困乡。该乡伐林 造田失败的原因何在?
1947年美国学者高斯发表了《政府生态学》 一文,提出了行政生态问题。1957年和1961 年里格斯分别发表了《比较公共行政模式》 和《公共行政生态学》,他把行政现象和行 政行为与行政的社会背景、文化背景、意识 形态背景等联系起来考察,并从行政的经济 环境方面将行政管理区分为三种模式:
融合型即农业社会的行政模式 棱柱型即过渡社会的行政模式 衍射型即工业社会的行政模式
1.自然环境
自然环境是指围绕行政管理活动的各种自然物 质和能量的总和。自然环境是行政管理活动最基本 的物质前提,是行政活动的空间和工作范围。与行 政活动关系较为密切的自然环境因素主要有地理状 况、人口分布、人工生态系统等。 自然环境与行政管理有着密切的关系 自然环境对社会物质资料的生产是不可缺少的条件。 自然环境必然给社会生产和生活以一定的影响。 行政管理改变着人类赖以生存的自然环境。
2.行政环境的类型
分类标准
以层次为标准 以国别为标准 以内容为标准 以作用和影响为标准
宏 观
中 微 观 观
国 国 际 内
自 政 经 文 社 然 治 济 化 会 环 境
积 极 良 性
消 极 恶 性
( )
( )
行政环境根据划定的角度和标准,可以分为不同类型。 从总体范围、规模和层次上分,可以分为宏观行政环境、 中观行政环境和微观行政环境。 宏观行政环境一般是指对公共行政活动的影响分为最广、 规模最大,并且层次最高,以直接或间接的方式制约和影 响着公共行政的总体活动与方向。宏观行政环境是行政环 境的基础,它包括国际和国内的社会和自然环境,其对行 政活动的影响是很大的,有时甚至是决定性的。 中观行政环境是指行政系统的组织机构和运行情况,包括 行政组织的机构是否合理职权划分是否明确,沟通是否通 畅,制度是否健全等等。这些因素对行政管理活动的影响 同样有较直接的影响。 微观行政环境一般指行政组织所处的工作环境。
(环境管理)公共行政学第二章行政环境
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(环境管理)公共⾏政学第⼆章⾏政环境第⼆章⾏政环境第⼆章⾏政环境⼀、⾏政环境的含义公共⾏政环境是指直接或间接地作⽤或影响公共组织、⾏政⼼理、⾏政⾏为和管理⽅法与技术的⾏政系统内部和外部的各种要素的总和。
⼀般的环境不能称之为公共⾏政环境,只有那些直接或间接地影响和作⽤公共⾏政系统和⾏政⾏为的环境,才能称之为公共⾏政环境。
公共⾏政环境分为⼀般公共⾏政环境和具体公共⾏政环境,⼀般公共⾏政环境是指公共⾏政系统外部的宏观环境,具体公共⾏政环境是指组织内部的环境。
⼀般公共⾏政环境包括⾃然地理环境、政治环境、经济环境和⽂化环境;具体公共⾏政环境包括组织⽂化和管理对象等。
⼆、⾏政环境的特点1、复杂性。
公共⾏政环境是多种多样的,是多层次、多结构的、是⾮常复杂的。
同时,这些公共⾏政环境要素不是孤⽴的,它们往往是互相交织⼀起,互为因果,政治的、经济的、⽂化的和各种环境要素交织在⼀起,有时很难把这些环境看成是单⼀的要素,甚⾄也很难分清公共⾏政环境的类型。
公共⾏政环境也是多层次的,如果把公共⾏政环境的多结构性和多层次性加上⼈为的因素,就使公共⾏政环境更加复杂,更加难以确定。
认识了公共⾏政环境的复杂性特点,才能认识公共⾏政的复杂性和艰巨性。
2、约束性。
公共⾏政只能在公共⾏政环境所提供的空间和各种条件下进⾏,不能超越它所提供的各种限制条件,必然受到公共⾏政环境的约束。
公共⾏政环境有历史性的限制条件,意识形态提供的价值和⾏为的约束条件,传统⽂化所提供的约束条件等,它们共同对公共⾏政产⽣影响。
公共管理不能超越历史和现实所能够提供的各种条件。
3、特殊性。
公共⾏政环境的特殊性⾸先表现在各种公共⾏政环境之间的差异性上。
其次,这种特殊性还表现在⼀个国家的不同地区的公共⾏政环境的差别。
4、不稳定性。
如果公共⾏政环境的变化幅度⽐较⼩,⽐较稳定的,是渐变的,可以称之为稳态环境;如果公共⾏政环境的变化幅度⽐较⼤,可以称之为动态环境。
动态环境的特点就是它的不确定性。
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• 雷格斯强调,现实中纯粹的融合型(农 业社会)或衍射型(工业社会)都是不 存在的——无论哪一个国家,其行政系 统都或多或少存在一些棱柱型(过渡型) 因素。
2.2 经济环境及其对行政管理的影响
• 2.2.1 经济环境及其构成 • 2.2.2 经济环境的主要因素及其对行政管 理的影响 • 2.2.3 我国现行经济环境的基本特点及其 对行政管理的影响
图2-7 计划-市场的资源配置机制连续体
世界各国经济体制
计划配置方式
计划-市场的过渡
市场配置方式
• 行政系统对于经济体制的反作用表现在: • ①特定的经济体制是在特定的行政系统 地推动下实现的,如我国的经济体制改 革。 • ②各国的经济体制有效运行要依靠行政 系统的支持。
• 3、科技发展水平对行政管理系统的影响 • 科技发展水平自然就是指一个国家的科 学与技术的发展程度。 • 邓小平:“科技是第一生产力”; • 国内外学者也都把科技作为一种经济力 量因素。
融合型行政模式
棱柱型行政模式
1、与农业社会相适应的是融合型行政模式 (FusedModel)
• 特征: • 社会结构混沌不分,如同折射前的自然光; • 以农业为经济基础,没有明确、细致的社会分工。 与之相适应,行政行为与其他行为,如政治行为、 立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的, 没有专业化的行政机构,因而行政效率低下。 • 其权力来自君主,官吏来自非凡阶层,实行世卿 世禄制度;政府与民众沟通很少,官僚职位重于 政府政策,行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。
• 实际上,到2003年底,按国民生产总值排名, 中国已成为世界第7大经济体;而按“购买力 平价”计算已经成为仅次于美国的第二大经济 体。 • 但是由于GDP基数小、人口多,中国在世界 GDP总量中所占比重没有大幅度上升。2004年, 世界GDP达到406705.38亿元,其中美国GDP占 28.5%,日本GDP占11.48%,中国GDP占4.06%, 居世界第7位,但中国人均GDP在全球184个国 家和地区中居100位左右。
• 根据系统论的观点,任何组织或个体都 不可能是绝对封闭的刚性系统,必然存 在着与外在环境的物质、能量和信息交 流。
• 2、行政环境 • 行政环境是指处于特定行政系统边界之 外的,能够对该系统的存在、运行与发 展产生直接或间接影响的各种事物与情 势的总和。
• 行政环境的基本属性: • ①复杂性:行政环境是行政系统边界之 外能够对该系统产生直接或间接影响的 各种因素的集合。
• 行政生态学是一门运用生态学的方法来 研究行政现象和事实的科学,它涉及到 社会环境、文化环境、心理环境和生理 环境四个方面,它的创立开辟了行政学 研究的新领域和新视角,标志着行政学 研究的进一步深化。
行政生态学的创始人——高斯
• 高斯(John .M.Gaus),美国哈佛大学教授。 • 1936年发表《美国社会与公共行政》的论文, 提出了行政管理与行政环境之间的关系问题; • 1947年,出版了《政府生态学》,阐述了政府 及行政行为与社会环境相互关系的重要性, “研究公共行政,必须研究它的生态问题”, 强调政府与其生态环境的交互作用,从而开创 了从社会文化的角度研究公共行政的先例。
2、宏观、中观与微观环境
• 划分的依据是行政环境对特定行政系统 的作用与影响层次。 • “一个社会组织可以被看成是由策略、 管理与操作三个层次的子系统构成的一 个有机系统。” • ——帕森斯(美)
• 宏观环境是能够对行政系统策略层次的 存在与运行产生直接或间接影响各种因 素。 • 其中影响的“策略层次”是指空间、时 间,以及导向。
• 中观行政环境的划分不仅仅是针对行政 系统管理层次而言的;还应该包括相对 于特定行政系统的局域性的构成成分及 其影响的局部性。
• 微观行政环境通常是指行政组织的工作 人员在行政活动中所要接触的各种影响 因素。
3、国际环境与国内环境
2.1.3 行政生态模式
• 行政环境的研究属于行政生态学,这是 美国学者于20世纪30-60年代将生态学理 论与研究方法引入行政学研究而产生的 一个行政学分支学科。
• 经济力量对行政系统的影响表现在两个 方面——
• ①经济力量直接决定社会的生产力发展 水平,决定着该社会的经济发展阶段, 进而决定着行政管理的规模和模式。 • ②经济力量决定着社会的财富总量,决 定着行政系统可能获得的收入和支出规 模,进而决定着行政系统的职能与规模。
• 当然,行政系统并不是被动地受制于经 济力量,它会通过一定的行政手段和措 施对社会经济力量施加影响——反作用 于经济力量,或正面或反面。
图2-2 行政系统的复杂性、相关性和综合性
政治因素
行政系统
经济因素
文化因素
• ②相关性与综合性 • 相关性是指构成行政环境的各种因素之 间存在着相互影响; • 综合性是指构成行政环境的各种因素对 行政系统的产生、发展的共同影响—— 以合力的形式发生作用。
• ③层次性 • 构成行政环境的不同因素对于行政环境 的影响存在的差异。
• 行政系统也可以通过各种手段调整社会 经济结构。 • 如不同国家的国有化问题—— • 弱势政府时期,国有经济微乎其微;强 势政府时期,国有经济比重明显上升: 一般为10%-20%;也由达到30%的。 • 而社会主义国家中的国有经济一般都比 较高。
• 2005年我国公有制经济与私有制经济在三大指 标中所占的比重大体如下:
2.2.1 经济环境及其构成
• 经济环境是特定行政系统所处的国家或 地区经济力量与经济活动方式的总和。 • 经济环境的基本构成因素包括经济力量、 社会经济结构、经济体制以及科技发展 水平。
2.2.2 经济环境的主要因素及其对行政管理 的影响 • 1、经济力量对行政管理的影响 • 经济力量是行政系统所处的总体经济实 力,包括总体社会生产能力与社会财富 总量。
1、传统农业与高科技产业并存的生产力发展 状况对行政管理的影响 • ①较发达的城市工业经济与普遍化的小 农业经济并存,呈现出强烈的二元经济 结构。这是我国行政管理体系所面临的 严峻问题。
图2-8 二元经济结构对我国行政管理系统的 影响
加速行政体制现代化
限制行政体制现代化
现代政府管理模式
传统的行政管理模式
• 1、资本:公私经济(二、三产业)所占比重分 别为:53%与47% • 3、国内生产总值:公私经济所占比重分别为: 39%与61%。
• 非国有经济的比重不断增长,在国民经济中的 份额不断上升。在改革之初的1978年,包括集 体企业在内,国有经济在全国经济总量中的比 重超过95%。 • 到2007年,以工业为例,1至11月,全国规模 以上工业企业累计实现利润22951亿元人民币, 其中非国有工业企业累计实现利润13000多亿 元,占58%。
3、与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式 (PrismaticModel)
• 雷各斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态 成为过渡社会——既保持着传统社会的一些特征,又具有 现代社会的一些因素。 • 特征: • 在行政方面,行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来, 但还未完全分化; • 专业化的机构已经建立起来,但还不能正常运作,功能有 限; • 行政过程仍受着各种传统势力的制约,行政制度不能起到 应有的规范和约束作用,形同虚设,因而行政效率低下。
过渡型社会
工业社会
时间
• 在这个前提下,他运用“结构功能分析 法”和物理学上“光谱分析”的概念, 对世界各国行政生态背景进行分析研究, 提出了与这三种社会形态相适应的三种 行政类型:
图2-3自然光线-棱镜-单色光谱
图2-4自然光线-棱镜-单色光谱
图2-6 雷格斯的三种行政生态模式
农业社会
过渡社会
现代城市工业体系
传统的小农经济
二元经济结构
• ②经济总量指标取得了长足的发展,但人均经 济指标却很低。 • “新中国成立60年来,我国国内生产总值 (GDP)以年均8.1%的速度增长,经济总量增 加77倍,位次跃升世界第3位。按照世界银行 的划分标准,2008年我国人均国民总收入为 2770美元,我国已经由长期以来的低收入国家 跃升至世界中等偏下收入国家行列。” • ——国家统计局2009年9月7日发布
• 尤其是发展中国家,行政系统往往会成 为其现代化过程中的主导力量。
• 2、经济结构对行政管理的影响 • 经济结构是一国或地区国民经济中的结 构性因素的集合。 • 包括所有制结构、国民财富的分配以及 社会分工与专业化发展程度。
• 社会经济结构对行政系统的影响表现在 三个方面——
• ①所有制结构决定了行政系统的基本属性—— 国家权力归谁所有、服务于谁的问题; • ②决定着行政系统在整个社会经济生活中的参 与程度和影响力; • ③分工和专业化的发展程度决定着一国的行政 生态模式(雷格斯的三种模式)。
• ④动态性 • 这是指行政环境的构成以及对行政系统 的影响是不断变化的。
2.1.2 行政环境的类型
• 依据不同的标准,行政环境大体可以有 以下几种分类—— • 1、自然行政环境和人造行政环境 • 2、宏观、中观与微观环境 • 3、国际环境与国内环境
1、自然行政环境和人造行政环境
• 这一划分的依据是环境因素的形成过程及其与 人类活动的关系。 • 自然环境是指影响行政系统的产生、存在与运 行的各种自然因素的集合。 • 人造环境是指影响行政系统产生、存在与运行 的各种社会因素。
• 科技对于行政系统的影响表现在—— • ①行政系统的协调运转、行政效率的提 高需要相应的技术手段的支持; • ②科技的不断进步,对行政系统结构产 生、行政权力的配置重大影响。
2.2.3 我国现行经济环境的基本特点及 其对行政管理的影响
• 我国目前仍属于发展中国家,社会经济 正处于现代化转型的过渡时期,使得我 国行政系统所面临的经济环境呈现出转 型时期的特征。
雷格斯的行政生态模式
• 雷格斯的行政生态模式理论认为,当今 世界各国社会有三种存在形式:农业社 会、工业社会和介于这两者之间的“过 渡型”社会。上述三者构成一个社会形 态的连续体。 • 这三种社会形态的差别主要体现在社会 结构的分化程度及其功能的实现程度两 方面。