城中村问题的制度成因及治理思路

“城中村”问题的制度成因及治理思路——城市土地资源优化配置的重要环节

王华春/唐任伍/陆劲

2012-10-14 21:57:19 来源：《宁夏社会科学》(银川)2005年06期第77～80页

【作者简介】王华春，北京师范大学博士后，内蒙古财经学院经济学系兼职教授（内蒙古呼和浩特010051）；

唐任伍，北京师范大学管理学院教授（北京100875）；

陆劲，浙江工商大学财务处会计师。（浙江杭州310012）

【内容提要】城乡二元经济社会管理体制、集体土地产权的“虚位”及城乡二元管理混乱等是“城中村”形成的制度根源。“城中村”问题的本质在于如何最大限度地保护城市化过程中弱势群体的利益。随着房地产业的繁荣及城市的不断扩张，相应地段的级差地租日益增大，各方为了最大限度地取得土地资产收益，出现了许多不协调的现象。建设节约型社会重大战略抉择的提出为“城中村”的治理和优化城市土地资源配置提供了良好的机遇和巨大的动力。

【关键词】城市化/城中村/治理思路/优化配置

中国的城市化率已经从1978年的17.9％提高到2004年的41.8％，1978～1998年城市化年均增长速度为0.77，1999～2004年年均增长速度提高到1.40。在城市规划方面表现为人口增长与面积的扩张，由于城市扩张速度快，大量地区

仍然保留和实行农村集体所有制，农村社区被城市建设用地所包围，形成城乡并存的二元结构，成为“城中村”。“城中村”是指被现代化城市建筑所包围的破旧城区，它被形象地称为“城市包围农村的运动”。“城中村”已成为掣肘城市可持续发展、集约使用城市有限土地资源的矛盾焦点。“城中村”成为城市化进程中迫切需要解决的问题。

一、“城中村”的制度成因

1. 城乡二元经济社会管理体制是形成“城中村”的根本原因。城乡分割的二元体制目前没有实质性改变。在类似的二元管理体制存在条件下，政府在公共基础设施投资方面存在偏重于城市，相对忽视原来城郊接合部即已形成的“城中村”地区。二元管理体制也使得两者在教育投入上出现向城市倾斜而对城郊接合地区投入相对较少，从而形成就业技能上的差别。在城市化进程中，由于户口、就业、福利等方面严格区分农业人口和非农业人口，“城中村”村民尽管已生活在城市，但无法享受与城市居民一样的待遇，即生活在城市中的农民没有享受与城市居民相同的待遇。

2. 土地集体所有制是“城中村”形成的直接原因。在实际上已经城市化的地区或者即将城市化的地区，由于土地性质存在差别而采取不同的土地管理形式，因而集体土地实际上从事国有土地的一些功能。根据《土地管理法》，城市土地产权归国家所有，而农村土地产权归农村集体所有，国家可以征用农用地，但不能征用宅基地，已被城市包围的“城中村”的住宅用地和部分村集体房产用地至今仍归村集体所有。村民仍被固化在集体土地上，身份还是农民。

土地归集体所有，由村民委员会经营管理，但真正的土地所有权主体不够明

确，即所有权主体多元化，所有者主体缺位；土地所有权主体不确定，土地使用产权不明确，社会保障体系不完善，村民将自己拥有土地使用权的宅基地视为基本生活保障。宅基地制度是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本原因。

3. 管理失效造成“城中村”问题。城市社区由居民委员会负责管理，管理费用由财政负担；农村则由村民委员会管理，管理费用由村集体负担。“城中村”实行农村管理体制，村民委员会拥有对村集体事务和土地的管理权，城市部门也有权对“城中村”进行监督管理。由于体制和管理的原因，“城中村”管理基本流于形式。由于考核体制导向，村集体领导班子热衷于把土地投入到短期项目上，以致“城中村”管理无效化。

4. 土地有限供给与城市扩张之间的矛盾。城市化进程的加快使公共建设征用农村土地急剧增加，因没有深入挖掘城市土地存量(参见表1)而使得城市内部包括“城中村”在内的土地资源大量闲置（注：以北京市为例，在北京市朝阳、丰台、海淀、石景山四城区存在“城中村”331处，“城中村”主要分布在铁路沿线和大型工厂内甚至商业繁华地区附近。总面积达1700万平方米，涉及城市居民30万人，流动人口70万～80万人。参见《北京日报》2004年9月28日。）。2004年年底，全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，审批后未实质供给的土地为203.44万亩，三类土地总量为39

5.61万亩，等于现有城镇建设用地总量的7.8％，其中包括“城中村”闲置土地（注：见张晓松的《国土资源部：截至2004年城镇“撂荒”土地400万亩》，新华网，2005年6月26日。此情况在2004年才稍有改观，据统计，当年全国建设用地供应中，存量土地占56％。存量土地开始在土地供应中发挥积极作用。）。农村集体经济组织为发展集体经济将农用地转为非农建设用地不断增加，上述原因使得农地

成为工业和建设用地。土地国有意味着国家可以直接获取土地地租，土地集体所有意味着土地地租大部分由集体所有。政府通过征用城郊土地扩张城市规模，地方政府经常以公共利益的名义征地或低价补偿而不断地侵占公共空间，加剧了土地供给与城市建设用地之间的矛盾。

表1中国历年城市扩张征地及土地用途情况单位：平方公里新增建成区新增道路新增园林绿本年征用土地

年份面积(1) 面积(2) 地面积(3) 面积(4)(4)-(1) (4)-(2)-(3)

1997 577.12 94.25 171.19 519.38-57.74253.94

1998 588.26113.29 634.16 515.54-72.72 -231.91

1999 144.98133.44 325.07 340.47195.49 -118.04

2000 914.46126.63 868.39 447.25 -467.21 -547.77

20011588.00590.00 820.001812.19224.19402.19

20021946.00280.001250.002879.86933.86 1349.86

累计5758.82 1337.614068.816514.69755.87 1108.27